政府购买主流模式操作要点示意图
一、操作要点及步骤
根据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）的规定，政府购买服务包括以下几个步骤：
01
确定政府购买服务的主体
（包括购买主体和承接主体）
购买主体应为各级行政机关和具有行政职能的事业单位。承接主体主要为在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
02
确定购买内容及指导目录
根据财政部《关于印发<政府采购品目分类目录>的通知》（2013年财政部189号文），政府采购产品应在《政府采购目录》，若不在目录中，应由各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容，并报本级政府批准（一般是人大）。
03
按照规定的六种购买方式
进行程序化操作
采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。
04
预算及财务管理
政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。财政部门在布置年度预算编制工作时，应当对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。
二、两种主流模式
1、基金模式
通过设立产业基金、城市发展基金或直接向用款企业增资扩股/发放贷款的方式提供资金，同时政府与实际还款企业签订《政府购买服务协议》，以政府购买服务模式实现银行资金的退出。
基金模式示意图
2、贷款和直接投资模式
地方政府通过与服务供应商签订《政府购买服务协议》，支付购买服务款给服务供应商，服务供应商作为实际还款主体，将纳入财政预算的采购资金作为银行资金的还款来源。
贷款和直接投资模式示意图
三、需关注的风险点
1、政府购买服务中容易出现的风险点
①采购合同不能有效执行，采购合同发生变更影响融资人利益。
②政府预算管理不到位，借“购买服务”变相举债，后期不能落实预算要求。
③采购信息未公示，采购流程不符合规定，存在隐患。
2、建议关注要点
①需要符合政府购买服务的操作要点：即采购项目入选政府采购目录，采购流程合法合规（六种模式），采购资金纳入财政预算管理。
②购协议约定需经过银行审核，并且保证若采购方和供应商双方认为协议中的价款及支付标准、进度需要作出调整时，应事先取得融资方同意；同时要确保如因项目投资额度、规模或进度调整等因素，导致采购协议约定的资金支付额度及时间与融资协议规定的还本付息计划不匹配时，采购人应无条件保障资金支付计划执行，以确保基金有限合伙中优先级份额能按约定退出。或约定政府付费行为与项目进度无关。
③政府采购能力应与地方财政实力及实际收入来源挂钩，并进行实质还款来源分析。
④业务交易结构要符合相关监管规定。
四、贷款和直接投资模式典型案例
2015年6月，国务院发布《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）明确推动政府购买棚改服务。
1、建设内容
根据XXX市城市棚户区改造规划（2013-2017）改造进度计划，申报的棚户区改造项目共5个改造片区，项目棚户区改造范围面积788128平方米，估算总拆迁面积为524034平方米，搬迁户数为4478户。本次项目5个棚户区改造片区均已纳入安徽省2013-2017年棚户区改造规划，并列入2016年度开工计划。
2、实施模式
XXX人民政府按照政府采购流程确定由XXX公司作为承建方对其进行投资建设。XXX人民政府将与项目承建方XXX公司双方共同签署《政府购买服务协议》，针对项目的投资建设按年度支付采购资金，采购资金内容包括建设资金以及服务费用。协议期限15年。
3、项目总投资
项目总投共计380947万元，其中项目资本金110947万元（资本金比例29.13%），拟向银行申请银行贷款270000万元。
4、项目合规性
项目为货币安置方式。XX市人民政府以《关于XX市国有土地上棚户区改造货币化安置的实施意见》同意项目实施方案；XX市发改委以《关于XX省2013-2017年棚户区改造二期建设项目-21XX市（本级）项目可行性研究报告的批复》
批复项目；XXX市人民政府以《关于XX城区棚户区改造四期等2个项目采用政府购买服务模式实施的批复》批复同意项目采用政府购买服务模式。
项目示意图
5、案例审核要点参考
①项目可研、用地、初设、环评等批复齐全、有效。
②项目资本金先于银行融资到位投入项目建设。
③融资人按照规范的政府购买服务流程取得项目实施主体资本，并与XXX住房及建设委员会正式签订购买服务合同，合同中约定政府支付采购资金的账户为申请人在银行的账户，且该账户在银行贷款期间未经银行同意不得变更。
④XXX财政局出具确认文件，确认由银行为该项目建设提供项目融资，并将该项目购买服务资金列入XXX财政预算，每年预算安排资金不低于银行当年到期融资本息，XXX财政局将按银行融资的还本付息计划，按期足额拨付资金至申请人开立在银行还款专户，用于偿还银行融资本息。（说明：本案例中将此项列为审核要点，但目前政策环境要求政府部门及负责人出具的任何文件不能指向任何具体的融资，因此当前银行只需确定提供融资的项目已纳入财政预算，且每年预算安排资金不低于银行当年到期融资本息。）
⑤融资人须在银行开立项目资金监管账户，项目建设资金、财政购买服务资金全部进入到该专户，由银行进行封闭管理并监督使用。
⑥融资人书面承诺须：（1）若本项目超投资，由申请人或股东方自筹解决；（2）银行融资清偿前，申请人不撤资、不分红；（3）未经银行同意，不得以本项目名义对外融资、投资，不得将项目资产及其权益对外进行抵押或转让；（4）确保项目如期竣工并对银行融资还款计划如期履行提供资金支持。
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