当前闲置土地形成原因及处理建议
一、闲置土地的概念及形成原因
闲置土地是一个法定概念。1999年，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行了明确规定。闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。在实践中有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；三是法律、行政法规规定的其他情形。低效用地是指虽已开发建设，但未达到招商引资协议、土地使用权有偿使用合同等约定的投资强度、投资进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产或半停产状态的建设用地。
土地是稀缺资源，“闲置”是高效利用土地资源的“拦路虎”。据《中国证券报》消息称，国土资源部8月份对全国1457宗闲置土地统计调查，形成了《有关房地产开发企业土地闲置情况表》。其中，北京160宗、广州54宗、海南77宗、江苏48宗，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地，成为闲置土地"重灾区"。通过调查分析，笔者认为，造成土地闲置的原因主要有以下几个方面：
（一）地方政府成土地闲置主因。因政府原因闲置土地主要有三种情况：第一种是政府没有在约定期限内交地。第二种是城市规划多变，造成开发企业来不及做相应的规划调整。第三种情况，虽然是开发商自身原因造成了土地闲置，但拿地的开发商却是政府招商引资“求”来的。因此，政府部门很难忍痛割爱。根据国土资源部组织的房地产专项整治行动来看，由于《闲置土地处置办法》缺乏对地方政府导致的闲置的相关约束，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。如闲置土地满1年的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；满两年的，政府则可以无偿收回土地使用权等。但实际情况却是，这些政策在执行中都被严重地打了折扣，闲置时间超过一年以上的土地比比皆是，闲置时间超过5年的也不在少数。这些政策之所以没有能够发挥作用，很大程度上不在企业，而在政府，在于政府没有能够严格执行国家的法律法规与政策规定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生财、土地创造政绩，每一块闲置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果严格执行政策，就意味着土地财政会严重缩水，创造政绩的物质基础也大大减少。更重要的是，这些闲置的土地，有相当一部分是地方政府拆迁不到位、补偿不到位等方面的原因造成的。
（二）开发企业的原因。一是用地者资金回笼不到位,没有资金动工。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，为的是等待房价涨得高些、再高些。但自国家宏观调控楼市以来，出台了很多新政策，楼市交易少了，开发商资金回笼少了，银行收紧银根，开发商因自身资金周转或经济实力发生变化，现已无力进行开发，或者有的项目土地开发手续早已完善，但其间开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。二是用地者购地就是为了炒地皮,恶意囤积土地。一些开发企业取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，这样就使他们的固定资产迅速增加，同时增加了上市的筹码，当开发商的企业上市后就可以迅速融资，然后用这笔钱迅速在去买地，土地越多，开发商就越会受到追捧，股价必然上涨，开发商将获得巨大的收益，他们看中的甚至不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲置。三是用地者推迟开发获得土地额外增值。土地是稀缺资源，从长远来看是有很好的增长预期，开发商正是看到了这一点，因此他们十分乐意囤地，只要不及时开发，将开发周期延长，那么就可以享受到高额的土地利润回报，因为地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式，而且这些土地不需要流转而升值，土地增值税无法对这类土地闲置行为进行调节，推迟开发可以使开发商获得更多的利润而无任何损失，却导致了土地的闲置。
（三）政策、体制的原因。一是由于现行的“重审批轻监管”的管理模式导致建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。就当前我国的国土资源管理模式而言，其工作的重心主要设置在农用地转用和建设用地的供应环节，而对于土地开发利用的后续管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期审批过程中的各项合同约定，后续监管中无法一一落实，仅限于宗地验收过程中的建筑占地面积的测定，而无法检查其合同约定的实施情况，合同也就成为一纸空文，从而形成了国土管理部门想管而无从入手的局面。后续监管的可操作性不强，土地闲置现象得不到及时有效的遏制。二是虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等有规定，满一年未动工开发的土地应收取闲置费、连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。三是闲置土地查处机制没有形成，每一宗的闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员的安置、土地的补偿、基础设施的配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。
（四）社会、市场机制的原因。我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场在土地资源配置上没有发挥基础性作用，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制。前些年，土地资源的配置主要是以政府供应、协议出让为主，市场机制的土地资源配置未能在市场经济的大发展中起到价格的调节作用。在地方政府GDP经济增长模式作用下，土地自身的价值未能得到真正的体现，政府供应价和市场交易价之间存在每亩数万元的价差，成为各方竞相寻租购买的内在动力，从而形成了大量圈占土地和土地闲置。近几年，部分企业因对市场判断过于乐观，和过于激进的拿地导致过高的地价与当地周边房价几乎持平，部分地区地价甚至比周边房价还要高，正是这种“面粉贵过面包价”的怪现象使开发商不敢轻易进行开发，毕竟土地开发风险要比土地闲置大很多，因此开发商更加愿意囤地。此外，一些项目通过毛地出让，供地后，在拆迁过程中遇到阻碍，土地不能及时交付开发；一些项目在供地前司法纠纷和债务纠纷没能得到及时解决，从而造成土地闲置。
二、闲置土地的危害及清理面临的难点
闲置土地不仅破坏土地市场秩序，影响房地产业健康发展，制约人民群众居住条件改善，而且严重阻滞城市建设步伐，与中央实施城镇化战略、加快城镇化进程的要求和地方赶超跨越的发展战略格格不入，极易引发社会矛盾。一是会造成土地资源浪费，闲置地占用了大量建设用地指标，而真正想开发土地的企业却无地可用。闲置土地占用了大量的建设用地指标，形成了无实力开发的企业占用土地，真正有开发实力的企业因没有土地而无法进驻的局面，既造成了土地资源的浪费，又造成了开发企业财力、精力的浪费。二是由于房地产开发企业囤积土地，大量的土地不能形成有效供应，造成人为的资源紧张，引起房价上涨。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升。三是会影响城市化进程。在城市中，有显著区位优势的土地闲置未开发，容易给外来投资客商及当地群众造成城市规划混乱、城市建设无序的印象，有大量土地闲置，势必影响城市形象和建设进程。
清理闲置土地，目前遇到的主要问题，一是清理涉及电力、电信、规划等多个部门，非常复杂。在各地清理闲置土地的过程中，很多开发商借口规划调整等原因而逃避清理责任，因此仅依靠国土部门一家难以有效推进。二是由于历史遗留问题，有的地方土地闲置时间长达十几年，那么原定的政策和签订的合同是否执行？政策从新还是从旧？如果处理不好就要容易引起社会矛盾。三是闲置土地涉及补偿问题，涉及多方面的利益，相关部门处理措施力度相对不足，收回土地使用权遇到的压力和阻力比较大。
三、闲置土地清理处置的基本原则
（一）统筹规划、立足长远的原则。闲置土地的处置事关国民经济可持续发展的战略资源问题。因此，工作要避免随意性、简单化，应当在查清土地利用现状、闲置土地现状的前提下，从全局的高度对闲置土地提出科学、合理的处置方案。只有在政府的统一部署下，土地、规划、城建、计划等各有关部门共同协调，综合治理，把闲置土地的处置作为转变土地利用方式的突破口，才能有效地利用闲置土地，完善土地市场的管理机制。
（二）控制源头、依法规范的原则。对清理中查出的问题，本着“依法清理、逐级负责、统一政策、分类处置、限期完成、促进发展”的原则，依照土地出让合同和法律法规有关政策规定妥善处理。要严格控制建设用地供应总量，通过建立统一的建设用地供应市场，政府控制土地储备权的方法，防止新的闲置土地产生。对闲置土地和低效用地的处置，要严格遵守国家法律、法规的相关要求，按照法定程序，依法处置。
（三）积极消化、优先利用的原则。对闲置土地进行处置的主导思想，应该立足于有机地盘活土地资产，重新规划、利用。要坚持公平公正，体现公开透明，根据具体原因，分门别类予以处理，区别对待，同类问题则采取同类解决办法，不搞特殊，不循私情，实事求是地兼顾各方利益。采取有效措施加强政府对土地市场的统一控制，规范土地市场的运作机制，让闲置土地有序地流转起来，优先“活跃”利用起来。
（四）区别情况、妥善处理的原则。考虑闲置土地产生的客观原因以及经济建设发展的综合因素，结合《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地应区别不同情况采取不同方法妥善处理。目前的闲置土地，有一部分用地企业、土地开发商是利用银行贷款取得土地使用权，如果处置不当，不仅使企业失去了发展机会，损失也会转嫁给国家，给国家的金融秩序带来冲击。因此，在闲置土地的处置中既要贯彻“合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，又要妥善协调保护土地使用者合理利益与维护社会稳定之间的关系，积极、稳妥地加大闲置土地的处置力度。
四、对科学盘活处理闲置土地的几点建议
清理处置闲置和低效用地是全面落实科学发展观，贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》精神，坚持最严格的土地管理制度的具体举措。通过开展闲置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潜力，“从存量中找增量”，实现投资扩大、效益提升、土地利用效率提高的目标。
（一）、维护政府信用，让土地不再“赋闲”。一是各级国土资源部门每年公布一次土地闲置和开发情况，借助社会和舆论的压力来监督闲置土地行为。与金融机构联手，对闲置土地的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目及企业不批准贷款和上市融资。同时，建立和完善闲置地的市场退出机制，避免用地主体无力投资建设项目只有等满两年后被无偿收回土地使用权的情况。建议制定闲置地处置实施意见，明确地方相关部门在处置闲置地过程中的职、权、责；对闲置地要在法律、法规和规章间形成统一的认定标准，包括闲置的起算时间、有效计算时段、已投资数额、开发的面积，以及因司法裁决而转移的未利用土地的闲置情况认定标准等。二是对存量闲置地逐宗登记造册，在充分了解闲置原因的基础上，对多批少用、缺乏资金投入、人为圈地等不同类型采取“一地一策”的处置办法。定期发布存量闲置地的信息，为需要转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会。在创新土地登记机制方面，改变以往一律按照土地用途颁发相应年期土地证的做法，根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。这个临时的土地权证的有效期可以按照合同规定的开发周期来定，一般为两年。临时土地权证只可以在金融机构抵押一次，这样既可让开发企业获得银行贷款用以完成土地开发，又解决了开发企业数次抵押土地而不开发或延期开发的问题。临时土地权证因有效期短，一旦需要换证，就必须接受土地部门的审核检查。这将改变土地部门被动监管的局面，并极大地提高土地部门的监管效率。
（二）、完善相关制度，让闲置土地处置不再有“漏洞”。一是提高土地闲置费的征收标准。按现行规定，土地闲置满一年而不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。事实上，许多城市按此标准征收的闲置费，远远少于因囤地而获取的巨大收益。过低的违法成本，难以遏制开发商囤地的利益冲动。建议国家有关部门修改相关法规，明确规定按土地现行市场价格的50%～80%征收土地闲置费，让开发商闲置土地在经济上无利可图。二是完善土地市场退出机制。建议对土地闲置满两年、被依法无偿收回的开发商，实行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市场上的拿地资格，让那些闲置土地者付出沉重的代价。三是在制度执行方面，要严格执行土地出让价款50%的首付制度，加大开发商囤地成本，令其有所顾忌；其次要对处理或利用闲置土地未达标的城市，应当核减其下一年度的用地计划指标；对连续三年未达标的城市，应暂停审批其用地计划指标。此举可有效调动地方政府重视闲置地处置的积极性。
（三）、规范土地市场，严格执行“净地”出让政策。落实市场机制的土地资源配置，让市场在土地资源配置上更好地发挥基础性作用。通过市场机制的引入，使土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变，有效地促进土地资源的优化配置。合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，对出让的宗地规模进行科学论证，做到充分了解出让宗地的基本情况、基本价值，充分了解竞争主体的承受能力、可能的竞争对象、开发企业的实力以及社会的承载能力等。通过相关的调查了解，使土地出让做到知己知彼，有的放矢。防止开发企业因资金短缺、市场前景不佳而囤地观望造成土地闲置，同时通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地使土地的价值得到充分体现，缩小了土地实际价值和出让价格的价差。严格落实好“净地”出让的政策是保证开发企业及时开工建设的首要保证。“净地”出让可以避免土地产权、安置补偿等经济纠纷，使开发企业能集中人力、财力和物力进行项目的开发建设。对未完成“净地”标准的，未完成通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作的土地，相关部门不得办理土地的招拍挂和出让手续，防止新的闲置土地出现。
（四）健全查处体系，分类处置闲置土地。查处闲置土地，核心是提高土地的利用率，当前相关法律制度建设仍不完善，对闲置土地处理的相关法律过于刚性，对闲置土地的退还机制及途径，无论在立法精神上还是在条文上均未进行设置，缺乏完善的市场退出机制。对核准的闲置土地应加大处置力度，进行分类处理。对闲置土地不满一年的，责令土地使用者限期按规定使用；闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费；闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。同时建议从那些拥有大量土地储备的上市公司入手，清理其手中的闲置土地和土地资源。对那些土地储备过量、开发能力不足的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，限期进行清理和加快开发进度。目前有些地方在闲置土地的查处上做的不是很到位，多是整改、发通知催促开工，真正处罚以及收回的极少，所以要建立健全闲置土地的查处体系，做到土地闲置费应缴尽缴、土地使用权应收尽收。
（五）加强跟踪管理，健全建设用地动态监管制度。严格按照《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》的要求健全建设用地动态监管制度，加快运行建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台，重点对土地利用规划和计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。建议充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源部门为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。同时，要制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，建设标准厂房，提高单位面积投资强度，提高存量土地利用率。要严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地。制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止闲置浪费土地。
参考文献：
「1」王平朱月红荆门国土网
「2」闲置土地处置办法.国土资源部令第5号.
「3」关于促进节约集约用地的通知.[国发（08）3号]
「4」顾正平盘锦国土网
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