【咨询】土地承包经营权纠纷如何起诉，如何审理？

 

【咨询】请教：张三与李四先后与村委会签订土地承包合同，政府将土地承包经营权证颁发了李四。张三申请农业农村局仲裁，农业农村局仲裁将土地承包经营权给了张三。李四不服，提起民事诉讼，要求确认自己具有涉案土地的承包经营权。法院审查后，认为李四有政府颁发的土地承包经营权证，再诉确权，没有诉的利益，不予受理合法吗？

【回复】这个问题涉及民行交叉案件审理实务。

一、行政行为的区分。

1.实质性行政行为。[2004—7]绿谷案判决把行政行为区分为实质性行政行为和形式性行政行为。该判决从司法权与行政权分工的角度指出：“实质性的行政行为，如本案所涉的审批行为，是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力”行为；形式性行政行为，是备案、登记等程序性行政行为。早些时审理的郑某案[最参民房第1号]和后来的深圳蒲公堂案[最参(2007)民二终字第32号]、贵州捷安案[最参(2009)民二终字第3号]等判决都一致指出，行政机关的登记类行政行为即形式性行政行为，是指没有直接决定实体法律关系存在与否的非设权性行为，是宣示性登记，只具有登记事项的公示效力、证据效力和对抗善意第三人的效力。由此看来，绿谷案[最典民2004—7]判决所称的实质性行政行为，是指行政机关运用行政权创设实体行政法关系的行为。如最早提出划分的绿谷案所涉的审批行为，则是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力，不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更。即使审批不当，也只能通过行政复议程序或者行政诉讼程序予以纠正。

2.对形式性行政行为，“人民法院可以通过民事诉讼的判决结果直接或间接地”作出变更；对实质性行政行为，法院“不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更。即使审批不当，也只能通过行政复议程序或者行政诉讼程序予以纠正”。

3.行政和民事的关联或交叉表现形式主要有三大类。第一类是，一个行政行为的合法性必须以一个民事行为的合法性来作判断前提。行政行为合不合法或如何处理，取决于民事诉讼的最终结论。比如说，房地产登记问题涉及申请登记人是不是真正享有所有权或者使用权，这里登记行为只是一个准行政决定，不具有完整的法律效力。所争议问题的解决以原始的民事法律关系的状况为基础和前提。那么，在处理这类案件时，首先需要弄清相关房地产权属问题，然后才能确定登记行为是不是应当撤销，或者是否有必要启动行政复议或行政诉讼程序。第二类是，民事法律行为的效力在很大程度上取决于相关联的行政法律行为的效力，这个问题多涉及民法典上的新规定。比如说，在相邻关系中，甲说乙家建的房挡了自家的光，侵犯了甲的相邻权，但是乙说我是经过行政机关批准的；那么该批准行为到底是不是具有合法性，其效力如何，就直接涉及法院能不能支持甲的诉讼请求问题，这时民事判决就必须以行政诉讼的结论为依据。第三类是，一个法律行为同时既侵犯公共利益，又侵犯了私益；或者一个行政相对人，既受到行政机关的侵犯，也同时受到某个公民或社会组织的侵犯，可能是二者分别侵犯，也可能是他们共同侵犯，可能构成混合责任或共同责任。在这种情况下，原则上必须在同一个案件中处理，因为它涉及各自承担责任的大小和比例。如果由不同的审判组织分别处理，就很可能发生裁判之间的矛盾和冲突。（例如虚假材料登记）

因此，涉及民行交叉的案件审理问题，首先要先解决哪一个法律关系是基础事实关系。如果民事关系是基础事实关系，就要先诉讼解决民事法律关系；如果行政关系是基础事实关系，就要先提起行政诉讼解决行政关系。

二、不能将“土地承包经营权纠纷”当做“土地权属争议”处理。农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的由乡镇人民政府处理的事项。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的土地权属纠纷范畴。

三、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年）第二十三条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该《办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础；该承包合同未被有权机关撤销或确认无效之前，县级以上地方人民政府颁发与该承包合同约定的内容一致的农村土地承包经营权证，是履行确认承包方取得土地承包经营权的一项职责。

因此，涉及土地承包经营权案件中，其基础法律关系是农村土地承包合同，如果当事人想撤销土地承包经营权证就要先起诉确认作为基础法律关系的土地承包合同无效。

四、咨询的问题中，农业农村局的仲裁行为只是对土地承包合同效力进行的裁决，在李四提起民事诉讼时仲裁裁决自然无效。李四提起民事诉讼的实质还是确认土地承包合同的效力，法院不予受理是错误的。否则，民事诉讼以存在颁发的经营权证作为确权证据，驳回李四的诉讼请求，李四提起行政诉讼，法院又以颁证行为的基础法律关系是民事法律关系即土地承包合同效力为由，裁定驳回起诉。两头堵，两头不管，李四就没有法律救济途径。

五、对当事人起诉撤销土地承包经营权证的案件，法院经审查，作为基础关系的土地承包合同纠纷没有解决前，应不予立案；

如果已经立案的，应告知当事人提起民事诉讼解决土地承包合同纠纷，本案中止审理。承包合同纠纷解决后，可直接申请行政机关进行更正或变更登记；行政机关不履行职责的，可提起履职之诉。由于审限原因，变通的方案是，告知当事人另案提起民事诉讼，解决土地承包合同的效力，并在文书中释明“因提起民事诉讼解决基础关系争议的时间不计算在另案诉讼起诉期限内”（或者在另案起诉期限中予以扣除）。

立案后如果已经告知当事人提起民事诉讼解决土地承包合同纠纷，当事人不提起民事诉讼的，也不撤回起诉的，裁定驳回起诉。