审查是不动产登记的核心，采取何种审查模式关系到登记公信力的强弱、登记效率的高低以及相关责任的具体承担。不动产登记审查即为登记机构及其工作人员检查核对登记申请及相关材料，进而判断申请事项能否予以登记。不动产登记审查时包括形式审查与实质审查，虽然说它们只是学理概念，内涵与外延都非常模糊。但是，我们借用其概念对审查模式做出判断，既是体系化、逻辑化思考的需要，也是让立法指导实践的需要。
我国对形式审查和实质审查的争论颇多，其区分标准关键在于是否审查引发登记的民事基础法律关系并对其效力作出判断
物权法》出台前后以及不动产统一登记改革推进过程中，对于我国登记机构采取的审查模式争论颇多，即使有《物权法》第12条的规定，也没能平息争论。概括起来，主要存在形式审查说、实质审查说、区分审查说、审查方式未定说、形式审查为主实质审查为辅说等五种观点。
一是形式审查说。其认为，第一，实质审查超出登记机构能力范围，登记机构无权对实质性权利义务关系做出判断，且有悖于意思自治原则。第二，实质审查明显违背登记法理。第三，采用实质审查必将影响登记效率。如果要求进行实质性审查，登记所需的时间和法院审理一件不动产权属纠纷民事案件的时间差不多，将导致登记的成本加大，而且效率也过低，势必给市场经济的发展带来很大的负面影响。第四，在采取形式审查的情况下，如果出现登记错误，可以通过在法律上确立相应的制度弥补形式审查的缺陷，如更正登记、异议登记、公证制度、保险制度以及赔偿程序等。
二是实质审查说。其理由主要是，一方面，实质审查有利于贯彻物权的公示、公信原则。另一方面，我国不时发生错误登记、重复登记的情形，给当事人造成严重的损害，明确采取实质审查，可以加强登记工作人员的责任心，并明确登记机构对于哪些错误、疏漏应当承担责任。
三是区分审查说。其认为，考虑到要确保登记簿的真实性与准确性，登记机构不能完全采取形式审查主义，鉴于登记机构不能随意干预民事关系，也不应进行完全的实质审查，而应区分申请要件进行审查。登记机构承担实质审查职责的范围限于以下两个方面，即对其有完整的产权产籍原始资料为依托、可以进行完全审查的登记申请文件，登记机构负有逐一与原始档案比对查实的实质审查义务；对当事人或其他部门不依托登记机构协助就无法认定真伪的申请文件，登记机构负有实质审查的职责，如对于不动产权属证书的真伪、申请材料是否与原始档案的记载一致等就负有实质审查义务。至于当事人的婚姻状况、夫妻财产约定、委托书或公证文书的真伪等，登记机构只负有形式审查义务。
四是审查方式未定说。其认为 《物权法》特别是第12条并未对实质审查和形式审查作出界定，更未明确采取形式审查还是实质审查。
五是形式审查为主实质审查为辅说。其认为《物权法》第12条采取了一种折中的、兼有形式审查和实质审查特点的方法。其中，偏于形式审查的法律依据是《物权法》第12条第1款第1项至第3项，偏于实质审查的是《物权法》第12条第1款第4项以及第2款的规定。此外，《物权法》第22条规定不动产登记按件收费，也应理解为登记机构主要采取或倾向于采取形式审查。
上述争论，虽然众说纷纭，但都围绕形式审查和实质审查而展开。对于实质审查和形式审查究竟如何界定，实际上理论界也存有较大分歧，有的依据登记审查的范围界定；有的依据登记机构的调查权限界定；还有的依据审查权限是否涉及不动产物权变动的原因。
有论者对理论界就形式审查和实质审查的区分标准进行了系统性梳理，认为主要有三个层面的理解。一是材料真实说。认为所谓实质审查并非要审查登记材料背后的法律关系的效力，而是要审查申请人所提供材料的真实性；反之，形式审查就不需要审查材料的真实性。二是法律关系说。认为实质审查和形式审查的区别关键在于，登记机构是否审查登记材料的证明力和实体法律关系是否一致，至于登记材料的齐全和真实，则当然是登记审查的范围。三是法律关系和材料真实兼具说。该说认为实质审查既要审查权利变动的原因与事实是否相符，又要审查申报材料的真实性。例如，在房屋买卖导致的转移登记中，登记机构既要审查当事人提交的申请材料是否齐备、真实合法，也要审查买卖双方的意思表示是否真实、内容是否合法。就实质审查而言，上述三种观点所确定的审查标准，实际上对于登记机构的要求来说有较低、居中和较高的区别。
笔者认为，无论是实质审查还是形式审查，都会涉及登记的原因或基础法律关系，但二者区分的关键在于是否审查引发登记的民事基础法律关系并对其效力作出判断，要判断民事基础法律关系有效性的为实质审查，反之则应当归为形式审查。
从应然和实然的角度下，我国不动产登记审查模式较现实的做法是兼顾安全与效率价值，通过一系列措施使登记机构仅承担相当于或略高于形式审查的工作量
实质审查和形式审查各有其优缺点，前者有利于减少登记错误、提高登记公信力，但要求登记机构全面而详细地审查相关事项并保证登记内容的真实性和合法性，在目前不动产交易频繁的情况下，登记机构的审查任务将异常艰巨，势必影响到登记效率；后者最大的优点就是效率高，但缺点是公信力较弱。从法律责任上看，实质审查中登记机构负有更大的责任，在因其过错造成登记错误时，要对因此造成的损害承担相应的赔偿责任；而在形式审查中，由于仅是形式上的审查不能保证登记真实正确的问题，除登记人员故意或重大过失外，一般不存在损害赔偿责任。审查模式总是基于特定国情和语境而形成，对其的讨论需要从应然和实然两个层面展开。
从应然层面看，将我国的不动产物权变动立法模式与西方国家相比较，大体上相当于瑞士所采取的债权形式主义，结合登记而言可谓是登记生效主义。虽然我国在部分不动产权利类型上（如土地承包经营权、地役权等）采取了意思主义或登记对抗主义的模式，但土地承包经营权等之所以不采取登记生效主义，只是迁就于当时我国农村土地确权登记的实际状况，可谓是权宜之计或向现实妥协的产物，登记生效主义才是立法者真正属意的主流方向。与此相适应，审查模式选择上偏向于实质审查，登记机构拥有较大职权和责任，需调查核实的内容较多，对登记的真实性和准确性有着较高的要求，以降低登记错误率、保证登记公信力。
我国《物权法》第12条的规定，不仅在形式上要对提交的材料审查，还要查验这些材料的真实合法性。我国步入统一登记时代以来，《不动产登记暂行条例》及其实施细则所确立的登记机构的职责主要在于对登记材料和申请登记内容一致性的审查，并得到《〈物权法〉司法解释（一）》的认同，《不动产登记操作规范（试行）》更是从实际操作层面确立了貌似实质审查的模式，体现出对登记结果准确性和客观性的严格要求。
从实然层面看，实质审查所伴随的高成本、低效率的弊端不容忽视。我国登记实践中，也存在诸多影响审查职责划定的现实因素。有学者指出，实质审查效率较低，对登记工作人员的素质要求很高，而且需要支付较高的费用，同时要对登记机构建立严格的责任制度，这些条件在我国还不具备。
一是登记人员问题。随着我国社会公众对不动产价值的不断重视，交易日渐频繁、市场日益活跃、权利变动频仍，不动产登记的工作量大幅增加，从事登记的专门人员既在量上显得相对不足，且在质上尚未做到专业化、不具备像法官审理民事案件一样进行实质审查的业务水平和能力。
二是审查难度问题。实践中，造假现象五花八门，不仅申请书上签字造假、法律文书造假，甚至连“人”都造假，如为证明共有产权人同意处置该房产，找一个非常相像的人假冒“妻子”或“丈夫”等，从而给审查工作带来很多困难。目前登记机构在进行审查时，相关部门之间的信息还未能完全实现互通共享，本身也缺乏十分有效的甄别手段，要应对层出不穷的利用虚假材料骗取登记等难题，登记机构已是不堪重负。
三是登记成本问题。暂不论登记机构不具有法院审查基础民事法律关系的司法界限，如果不动产登记采取严格的实质审查，势必会大幅增加登记成本，而这与目前我国正在大力推进减税降费、优化营商环境等的形势相违背。并且，由于登记收费政策和标准与地方财政预算密切相关，对于一些只能做到吃饭财政的地方，推行实质审查所增加的登记成本将难以承受，不动产登记工作也将难以持续进行。
四是社会认知问题。我国正处于市场经济转型期，社会信用相对较低，实质审查有利于增强登记公信力，而基于我国国情，公众普遍认可政府登记权利的法律效力，登记机构审查似乎也应趋向于实质审查。
因此，登记机构必须充分利用现有条件，作出最大努力，最大限度地实现登记簿记载的内容与真实的不动产权利保持一致，这才是登记工作取得群众信任和实现事业长远发展的根本。站在务实的角度看，我国登记实践的确存在大量问题，提高登记准确性、增强登记公信力确属登记制度运行的首要任务，但并不意味着必然要采取实质审查模式，较现实的做法是兼顾安全与效率价值，通过一系列措施使登记机构仅承担相当于或略高于形式审查的工作量。
笔者赞同以法律关系说为区分实质审查和形式审查的标准，就《物权法》第12条及相关规定看，我国不动产登记的审查模式虽然比较接近于实质审查，但毕竟还不是针对登记基础民事法律关系作出法律判断，因而我国不动产登记在审查模式选择上还是更加偏向于形式审查，但根据中国国情又对登记真实性有了更高的要求。当然，强调形式审查的模式可以减轻登记机构的负担和压力，但并非完全不及于基础民事法律关系，只是主要限定在形式审查内，而不作出法律层面的价值判断，否则就是行政机关性质的登记机构对司法机关性质的人民法院的职能职责的“僭越”，因而不具有正当性。
我国应构建三个层面的不动产登记审查体系
从比较法的角度看，虽然登记对抗主义与登记生效主义的区别明显，但是与此密切相关的登记审查模式并非截然不同。如，法国采取登记对抗主义和形式审查；德国采取登记生效主义，本应接近于实质审查，但通过一系列的分离、替代和简约，最终登记机构主要审查登记同意和书面材料，基本等同于形式审查；瑞士亦采取登记生效主义，原来也要对债权合同进行实质审查，但在引入法定公证制度后，使对合同的审查仅限于是否履行公证形式而不审查合同的具体内容，实际上也相当于形式审查。
我国台湾地区的不动产交易一般先后签署私契和公契两份契约，前者为债权契约，后者为双方备齐证件后由代书所签的物权契约，登记机构只对公契进行审查，而债权契约被排除在审查的范围之外，审查负担得以大大减轻。
可以说，当世界各国和地区通过采用法律规定的替代、简约和责任分流的方式之后，形式审查和实质审查这两种模式已经不再显得那么泾渭分明。
为了使不动产登记兼顾审查的准确与高效，其路径则不必完全依赖于登记机构的审查，因而就使得登记审查体系构建即成为必要。笔者以为，围绕登记公信力，可以从三个层面构建登记审查体系。一是微观的登记审查体系，仅指登记机构的审查，包括收件受理阶段和审核登簿阶段的登记审查；二是中观的登记审查体系，以登记机构的审查为核心，辅之以政府部门间信息共享、登记代理和公证等前置审查来实现的登记审查；三是宏观的登记审查，在前述中观的登记审查的基础上，再加上法院从司法层面终局进行的最为深入和全面的审查。
事实上，只要在微观或中观或宏观层面实行了一定程度的实质性审查，登记权利与真实权利之间的一致性就具有高度盖然性，则登记公信力基本上能够有效体现，因而并不必强求登记机构在微观层面实施实质性审查。社会实践中，登记错误特别是登记审查错误确实客观存在，但随着登记审查中科学技术手段的大量采用，并不是一个高概率的事件。而如果针对并非高概率发生的登记审查错误的情形，由此大张旗鼓地实施高成本的实质审查，似乎也显得不那么理性。
况且，如果上述微观、中观两个层面采取了一定的实质性审查后，甚或极端地并未在微观和中观层面采取任何实质性审查措施，非基于登记机构过错而致登记簿记载仍与真实权利不一致的，当事人还可以根据《〈物权法〉司法解释（一）》第2条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，对其认为享有真实权利的不动产物权，申请法院提出确认权利归属的民事诉讼。在民事诉讼中，我们常说法律真实与客观真实之间存在辩证关系，通过不同层面登记审查体系的有效运行，特别是还有法院的终局性审查作保障，登记权利和真实权利之间的一致性应当能够实现，进而保证不动产交易的安全和秩序。
作者单位：自然资源部自然资源确权登记局
《中国不动产》2019年第6期
以上文章不代表本官微观点
仅供参考
·END·
让不动产信息“动”起来
版权声明
联系客服
