什么是国土空间规划体系？

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“若干意见”），新时代国土空间规划体系，由“五级三类四体系”构成。

五级三类四体系（图片来源网络）

一

五级指的是在规划层级上，由国家级、省级、市级、县级、乡镇级组成的五级国土空间规划。

这五级规划，分别对应我国五个行政管理层级，以便实现一级政府、一级事权、一级规划，统筹安排各级行政辖区内的国土空间开发保护。

五级规划自上而下编制，下级规划服从、服务上级规划，不得违背上级规划约束性内容。不同层级规划体现不同的空间尺度和编制深度要求。

其中，全国国土空间总体规划，由自然资源部会同相关部门组织编制，其功能定位是对全国国土空间开发保护作出全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。

全国国土空间总体规划侧重战略性，即落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确全国国土空间发展目标策略，优化全国国土空间格局。

省级国土空间总体规划，由省级政府组织编制，其功能定位是落实全国国土空间规划，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，即协调国家级国土空间规划和市县级国土空间规划。

市县级国土空间总体规划，由相应层级政府组织编制，其功能定位是细化落实上级国土空间规划要求，对本行政区域国土空间开发保护作出具体安排，侧重实施性。

所谓的实施性，即对市县级行政辖区内的国土空间，在开发、保护、利用、修复方面，提出可操作的实施方案，实现全域全要素规划管控。

乡镇级国土空间总体规划，其功能定位与市县级相同。

若干意见另提出，各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

二

三类指的是在规划类型上，由总体规划、详细规划、相关专项规划三种规划类型组成。

总体规划是对一定区域内的国土空间，在开发保护利用修复方面，在时间和空间上作出的总体安排，强调综合性，如前述的国家级、省级、市县级、乡镇级国土空间总体规划。

详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。详细规划强调可操作性，是规划行政许可的依据，一般在市县及以下编制。

若干意见提出，在城镇开发边界内，由市县自然资源主管部门组织编制详细规划，即控制性详细规划。

在城镇开发边界外，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，以作为详细规划。

相关专项规划是指在特定区域、特定流域或特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划，强调专门性。

相关专项规划也有国家级、省级、市级、县级层级划分，若干意见提出要因地制宜选择编制类型和精度。

比如说京津冀城市群规划、自然保护地规划、长江流域空间规划，或者是交通规划、能源规划、市政规划等，都是涉及到空间利用的专项规划。

这三种类型规划之间的关系，按照若干意见精神，总体规划是详细规划的依据，即后者编制修改要依据前者。总体规划是相关专项规划编制的基础，即指导约束相关专项规划的编制。

相关专项规划要遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容；要与详细规划做好衔接，主要内容纳入详细规划；同时，相关专项规划之间也要互相协同。

详细规划要依据总体规划进行编制修改，要将相关专项规划主要内容纳入其中。

三

四体系指的是在规划运行体系上，由编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系这四个子体系组成。

编制审批国土空间规划，是国土空间规划体系的基础。

各级政府按照一级政府、一级事权、一级规划原则，组织编制行政辖区内国土空间的总体规划、详细规划和相关专项规划，并按照“管什么就批什么”的要求，依法审批下层级规划。

实施监督国土空间规划，是国土空间规划体系的目的。

若干意见提出，各级政府要依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。

比如在实施方面，依据具有法定效力的国土空间规划，对国土空间实施用途管制，对城乡建设项目实施规划许可。

同时，为强化规划权威性，上级自然资源主管部要会同有关部门，监督检查下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况。

制定国土空间规划法规政策，是国土空间规划体系的保障。

若干意见提出，自然资源部门要统筹协调研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设。

目前，国土空间规划法规政策体系建设，亟需梳理旧法，出台新法。若干意见提出，到2025年健全法规政策体系。

制定国土空间规划技术标准，是国土空间规划体系的支撑。

若干意见提出，要按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系。

具体而言，主要是修订完善涉及国土资源调查和规划用地分类标准，以及各级各类国土空间规划编制技术标准。

目前，自然资源部已出台《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》，其他技术标准尚未出台。与法规政策体系建设目标一样，技术标准体系也是到2025年要健全。

这四个子体系中，编制审批体系和实施监督体系属于规划流程体系，形成编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等完整闭环的规划编制实施监督流程。

法规政策体系和技术标准体系属于规划支撑体系，其各自功能作用如前所述。

这四个子体系建立健全后，国土空间规划体系将运行得当。