当前，我国涉及空间类的规划有很多，从类型上主要分为总体规划、专项规划和详细规划。由于没有统一的空间类规划对国土空间进行统一部署安排，使得规划种类日渐繁杂，影响了规划运行效率。尽管中央在2014年～2017年部署了市县层面“多规合一”试点和省级空间规划试点工作，但并没有彻底解决相关技术标准不一致、规划法律依据缺失、各类空间数据共享难等问题。
规划体系之间的主要矛盾
规划层级管理传导机制不同。我国4类总体空间规划的层级构架各不相同，规划的层级传导和管控约束强度也各有差异。主体功能区规划、国土规划等战略性的上位空间规划出现时间较晚，难以整合其他类规划，形成统一、高效的国土空间政策。城乡规划纵向上，上位规划对下位规划在规模等方面缺少强制性约束；横向上，城市总体规划对控制性详细规划管控不足。土地利用规划虽较好实现了上级对下级规划的约束控制，但存在着刚性过强、弹性不足等问题。环境功能区规划并未明确上下级之间的传导机制，层级之间约束引导总体较弱。
规划内容存在交叉与空白。各类规划编制重点内容各有侧重，导致空间治理上的重复与薄弱并存。城乡规划的核心内容是明确城市性质和功能，确定用地性质和强度，布置基础设施；土地利用规划的核心内容是强化永久基本农田保护红线和建设用地增长边界控制，统筹安排土地开发、保护、利用和整治。一方面，城乡规划与土地利用规划（以下简称“两规”）在规划范围特别是建设用地管控范围上高度重合，导致用地规模和布局出现矛盾冲突；另一方面，“两规”在生态用地保护等方面的内容较为薄弱，在管控手段和用途转用上均存在一定的空白区域。
规划审批和修改调整的层级权限不一。我国规划体系法制化建设相对滞后，各类规划在审批、修改上缺乏衔接统一的规范化管理。城乡规划中总体规划由上级人民政府审批，详细规划在符合总体规划的管控要求下由本级人民政府审批。土地利用规划分别由国务院和省级人民政府审批。由于“两规”审批的层级不一致，衔接统一的规划方案在实施过程中，修改、调整的审批层级和流程均不相同，易导致同一地块在不同规划成果上不一致。
规划编制期限存在差异。各类规划编制依据不同，规划期限也不统一，编制周期的不协调使空间利用冲突不断。城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等分别依据相关法律编制，规划期限从5年～20年不等，基期年和目标年差异显著。如：陕西省榆林市在开展“多规合一”试点中发现，城乡规划中的建设用地规模超出土地利用规划555平方公里，其中73%土地是由规划期不同导致的。
规划实施及监督的机制不衔接。各部门不断强化自身规划实施机制建设，在规划实施及监督方式上条块分割、自说自话。城乡规划实施依托“一书三证”规划许可制度。土地利用规划实施依托土地利用年度计划、建设项目用地预审、农用地转用审批、耕地占补平衡等制度或机制。环境保护规划的实施手段主要包括安排政府投资、环境影响评价、生态补偿机制等。由此导致空间管理分散决策、低效运行，不仅未能形成协同一致的合力，还降低了社会整体效率。
规划标准之间的主要矛盾
各类空间规划基础数据不一致。各类空间规划拥有不同坐标尺度和地块分类的地理信息平台。土地利用规划应用遥感技术和实地调查、核实相结合，编制土地详查资料及土地利用变更调查数据，建设了基于地理信息系统的国土资源“一张图”管理模式。城乡规划基于住建部门统计资料对用地进行统计，再与遥感数据进行叠加分析。在部分发改和测绘部门主导编制的空间规划试点中，主要采用地理国情普查数据作为基础数据。林业部门大多采用林业调查数据编制林业规划。由于空间数据上的差异，在规划成果等方面均有区别。
城乡规划与土地利用规划的规划范围不一致。城乡规划和土地利用规划分别以规划区和行政辖区作为各类用地统计范围，导致“两规”中同类用地数量存在差异。如：土地利用分类中的“城市用地”是指经国务院批准的涵盖城市建制居民点的建成区的面积，仅包括已开发利用的城市建设用地和已办理了审批手续的建设用地两部分。而城市总体规划中的“城市用地”不仅包含上述土地，而且将已划入城市总体规划区内的、未建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地，还包括分布在临近地段与城市的各项功能关联密切的其他建设用地。
城乡规划与土地利用规划中建设用地分类不一致。一方面，用地分类的具体内容不同，使得土地利用规划和城乡规划的分类体系存在分类名词概念的内涵与外延相互交织、包含的现象，特别是城镇用地、工矿用地和特殊用地差异明显。另一方面，城乡规划与土地利用规划对地类认定概念不一致。如：“两规”对于建设用地认定在水库水面上存在不一致，在城市规划用地分类中为非建设用地，而在土地利用规划分类中则为建设用地；“两规”对于城镇内大型山体、水体、绿地等是否归于建设用地也无明确归类。另外，城乡规划用地分类中区域公用设施用地在土地利用规划分类中没有完全对应的地类 ，容易造成差异分歧。
土地利用规划与林业规划中林地地类不一致。由于土地利用规划和林业规划理念不同，在地类的认定上存在差异。一是“宜林地”地类认定不一致。林业部门将一部分土地利用现状调查为草地、荒滩等地类认定为宜林地，统计为林地地类。二是“特灌林”认定不一致。林业部门将具有一定经济价值的灌木或者分布在干旱、半干旱地区和乔木生长界限以上且覆盖度达到30%以上的用地认定为“特灌林”，均统计为林地地类。而该部分林地在土地利用现状调查中多为天然牧草地。
空间规划衔接思路
建立健全空间规划体系，支撑国家治理体系与治理能力现代化。在规划编制体系上，理清各个规划之间的分工协作机制，梳理分析已有空间类规划在规划内容、体系建立等方面的优势和不足，兼容并蓄，扬长避短，以国土空间资源的合理保护和有效利用为核心，建立健全空间规划体系，支撑国家治理体系与治理能力现代化。纵向上，国家和省级规划注重宏观战略的制定、总体空间格局的划分及管控措施的出台，突出战略性、纲领性和政策性。地方层面规划应落实国家、省级战略要求，注重保护和发展的底线划定及公共资源的配置安排，突出传导性、落地性和约束性。规划层级与行政管理体系相适应，根据地方实际情况与需要编制。横向上，整合主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用规划等综合性规划的核心要素，形成国土空间规划；做好相关行业、资源领域专项规划，发挥土地整治规划的实施引导作用；保留控制性详细规划在国土空间规划管理中的控制引导作用，作为行政管理审批的依据。
制定国土空间规划相关标准，完善规划编制、实施、监督全过程管理。在规划标准上，结合市县“多规合一”试点、省级空间规划试点的有关成果，充分借鉴发达国家空间治理成功经验，从规划编制思维模式、规划编制的技术路径、规划编制的规范标准等方面深入研究，制定并完善国土空间规划法律法规、技术规范，组织修订空间性规划的有关技术规程或规范，形成层级清晰、内容完备、权责统一、衔接一致的国土空间规划标准体系。一方面，制定《国土空间规划法》，明确国土空间规划体系、定位作用、任务内容以及相关规划之间的关系，规范国土空间规划的编制、审批、实施、修改等行为主体和程序要求，明确有关责任追究规定。另一方面，以国土资源“一张图”为基础，推进国土空间基础信息平台建设，健全自然资源调查评价和动态监测体制机制，为国土空间规划的编制、实施、监管、评估提供决策分析。
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