二线城市（2021）：除去湾区的四个城市，二线城市26个，出台城市更新政策的城市17个，占比65%。合肥市 | 城市更新工作暂行办法 | 合政办 〔2022〕6号 | 2022/3/3 |
昆明市 | 加快推进昆明城市更新工作的指导意见 | 昆政办 〔2021〕62号 | 2021/10/11 |
无锡市 | 关于加快推进城市更新的实施意见（试行） | 锡政办发 〔2021〕10号 | 2021/5/20 |
济南市 | 城市更新专项规划（征求意见稿） |
| 2021/11/1 |
福州市 | “城市更新+”实施办法 | 榕政办 〔2021〕28号 | 2021/4/2 |
大连市 | 城市更新管理暂行办法 | 大政办发 〔2021〕34号 | 2021/12/29 |
长春市 | 城市更新实施办法（征求意见稿） |
| 2022/2/10 |
石家庄市 | 城市更新管理办法 | 石政规 〔2021〕6号 | 2021/9/21 |
金华市 | 全面推进城市更新工作的行动方案（征求意见稿） |
| 2022/3/28 |
贵阳市 | 贵阳市城市更新改造项目实施流程 | 筑两改办通〔2021〕 3号 | 2021/6/25 |
南昌市 | 城市更新实施办法（征求意见稿） |
| 2022/4/21 |
徐州市 | 城市更新工作实施方案 (试行) | 徐政办发 〔2021〕 106号 | 2021/9/16 |
台州市 | 城市有机更新“十四五”规划 |
| 2021/7/5 |
烟台市 | 中心城区城市更新实施办法（试行） | 烟更指发 〔2021〕 2号 | 2021/10/9 |
兰州市 | 城市更新实施办法（征求意见稿） |
| 2021/12/29 |
潍坊市 | 城市更新实施办法（草 案) |
| 2021/8/20 |
临沂市 | 中心城区城市更新的实施意见 |
| 2022/1/12 |
在各地政策的更迭过程中，基本都保持了深圳或者说湾区城市更新政策的主体框架：1）“城市更新专项规划、单元规划、年度计划”三层规划体系，2）城市更新领导小组+城市更新中心的统筹机构，3）政府委托（授权）+公开方式的市场主体引入手段，4）招拍挂（含带方案招拍挂）+协议出让+划拨的供地方式。考虑到中央政策的“房住不炒”，避免城市更新推高当地房价，各地在城市更新政策实施过程中淡化了市场驱动、加强了政府统筹，尽管留有公开引入社会资本的通道，主要还是以政府委托（授权）国有企业为市场主体。城市更新项目的财务效益下降，社会效益考量占比提升。城市更新方式避免单一的拆除重建，探索留改拆有机结合。二级开发内容避免单一住宅、商业，寻求多种业态并存。总结一下，政府统筹力度上升、财务效益下降、避免城市更新房地产化。21年208月，住房和城乡建设部下发了《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出了四个约束性指标：1）城市更新单元（项目）内，拆除建筑面积/总建筑面积≤20%，
2）城市更新单元（项目）内，新建面积/拆除面积≤2，
3）就近就地安置率≥50%，
4）涉及租赁住房的，租金年涨幅≤5%。
政策意图显然是为了约束地方政府借城市更新搞大拆大建，花了很多钱，拆出很多地，建了很多房子，卖不掉怎么办。深圳的城市更新和广东的三旧改造有一个大前提，地方已经没有或者只有很少的新增建设用地指标，所以将土地一级开发领域市场化，从而利用资本追求财务效益的天性提升存量土地的利用效率。而全国其他大部分地区是不具备这个大前提的，如果不加约束，会让很多城市借更新的政策走上了城市盲目扩张的道路。四项约束性指标，影响最大的是头两项，它们的状语都是城市更新单元（项目）内，是个区域。理论上只要城市更新单元（项目）区域足够大，任何项目都符合≤20%和≤2的指标约束。所以只有城市更新单元制定（区域划分）具备合规性及合理性，也就是说城市在规划端做到严肃、严谨，建科63号文的约束才会有实际意义。城市更新应该是结合不同城市的现状作出的差异性政策，比如港口城市、旅游城市、海绵城市、人口净流入和净流出城市等需要政策的侧重是不同的。但站在银行的角度，我们通常只关心你能不能飞，飞得合不合规，不会问你为什么飞，飞得累不累。所以，银行在解读城市更新政策时，基本直接跳过“目标、原则”，从“工作机制”开始看起。
城市更新是一个政府统筹、市场参与的领域，不同城市现状的差异化导致这个统筹政府的层级没有办法太高，像棚户区改造那样的国家统筹不现实，统筹政府层级太低又会导致乱象频出，地级市政府就是一个比较折中的选择。“工作机制”的内容明确了这一级政府关于城市更新的顶端决策流程，绝大部分地市都是设立城市更新领导小组+城市更新中心的统筹机构，用于批准城市更新规划及项目。由于城市更新主要涉及自然资源及规划、住房和城乡建设两个部门，所以人员组建上一般以上述两个部门为主。一部分地市会设立市级城市更新公司负责市级重大城市更新项目的具体实施。接着“工作机制”的是“城市更新规划”，所有的城市更新政策都会明确制定“城市更新专项规划”，但对外公开的专规确实不多，专规主要在国土空间规划的基础上，对城市更新领域统一规划。在城市更新专项规划的基础上，按照地域划分制定单元规划，按照时序划分制定年度计划，有的地方会将地域和时序合并成一个片区计划。城市更新项目在一开阶段是没有《用地规划许可证》及《工程规划许可证》的，所以城市更新项目符不符合规划，只能通过统筹机构审批或备案的城市更新单元规划或单元计划判定。“实施流程”的篇幅一般决定了地方城市更新内容的丰富程度。区政府根据城市更新单元规划制定实施方案的方式明确市场化主体、建设运营方案、供地政策、资金平衡措施等等。实施方案基本充当了城市更新项目的可行性论证作用。在市场主体的确认过程中，部分地方并未区分市场主体是通过收购、兼并、签订拆迁补偿协议整合不动产权利形成统一权利主体，还是政府房屋征收的委托。（一）城市更新单元计划制定（统筹机构审批或备案有效）；（二）城市更新单元规划编制（统筹机构审批或备案有效）；（三）城市更新实施方案确认（权利下放的地方是区政府审批有效，统筹性强的地方仍是统筹机构审批或备案有效）；（四）原有建筑物拆除（整合不动产权利和政府征收委托，前者是市场行为，不属于政府征收，没有强制执行的通道；后者是按照《国有土地上房屋征收补偿条例》，委托实施单位承担房屋征收与补偿，不以营利为目的，一定条件下可申请强制执行）；（五）国有建设用地使用权出让（带方案招拍挂，协议出让，划拨）；（六）开发建设（按照《单元规划》及《实施方案》内容建设）；“供地政策”是银行叙作城市更新项目的关键，它实现了“一级开发”与“二级开发”的联动，从而将二级开发收益引入进城市更新项目的资金平衡方式中。但“一二级联动”中土地使用权的定向流转与现行法律法规中的经营性用地必须采用招拍挂的规定相悖。供地和拆迁得连在一起看，公开信息可以查询的到深圳的城市更新项目基本都是协议出让方式供地，是因为通过拆迁补偿协议城市更新的实施主体已经取得了拆迁居民房产各项权利，变成了自己拆自己的房子，拆完自己再建。这个“自己”很重要。“原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式。”——《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》（国土资发〔2016〕147号）。相比协议出让，带方案招拍挂出让的方式应用场景更广阔，也是各地政策中出现频率最高的。无论是整合不动产权利还是政府征收委托的拆迁方式都可以用这种供地政策。有一个概念误区：带方案招拍挂=带条件招拍挂。带条件招拍挂是指设定资质、地域、业绩等排他性限定条件是违规的。带方案招拍挂一般指的是将二级开发内容合并到土地出让合同中，也可以理解为并标，但这种方式并不能实现理论上的土地定向流转，所以这种方式往往还会附加一个抽屉的土地出让金返还协议，从成本上排除其他的竞争者。为了实现土地定向，有的地方会将并标时间提前，将一级开发与土地出让并标。 5月13日，银保监会下发《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》，其中“引导银行保险机构依法依规支持城市更新项目，鼓励试点先行，坚持'留改拆’并举，以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城镇短板，注重功能提升。”这句话细品起来，很难说是支持还是规范，听君一席话如听一席话。
评审城市更新项目的难点在于，国家政策侧重于“留改”，地方政府更关注“拆”，“拆”对于地方投资的拉动，对于资金量的需求跟“留改”不是一个量级，在巨大经济效益的驱动下，“拆”一不留神就会过度化，城市更新过程中地方政府是否冷静、理性地“拆”，平台公司是否能够根据自身的经营及财务情况，适度、合理地举债，决定了这个领域是否在未来会成为新增地方政府隐性债务的灰犀牛。“拆”的这个度，合理与否，它并不属于合规性风险，它是合规性风险的底层风险。1）政治定位：国家层面的长三角、大湾区、京津冀、成渝，上述重点区域规划里的重点城市、省会城市、省级规划中的省域副中心城市等政治定位较高的城市的城市更新项目，在条件相同的情况下具备优先级。2）人口流入、土地及房地产交易情况：宏观政策导向对于城市更新是淡化“开发模式”提倡“运营模式”，但车位、广告位等经营性服务设施产生的收入有限，大多城市更新项目还是依赖于住宅的销售、商业的运营及销售作为主要或者补充的资金平衡方式。一方面在政策上要避免借城市更新搞房地产开发、推高房价，另一方面在财务上房地产开发收益是城市项目财务平衡的重要保障。如果项目的资金平衡主要来源于房地产开发收益，无论是销售还是运营，人口流入、土地及房地产交易情况都是重要的参考因素。如果城市更新是工业方向的，则需要了解税收、主导产业、招商引资情况等。3）地方财政收入、政府债务及隐性债务：除了湾区，城市更新项目的承接主体基本为平台公司或其下属子公司，宏观政策导向是政企分离、平台转型、商业化运营，但平台公司由于历史原因债务负担较重，型一直在转，市场化程度仍较为有限，且由于城市更新项目财务效益一般，往往涉及政府投资资金，故而上述因素的评估还是需要的。城市更新在中央的经济工作会议及十四五规划中已经明确实施，尚未出台在中央层面统筹实施的政策，前文也提过由于城市现状的差异化，城市更新的统筹政府层级不宜过高。部分省份也响应中央精神，陆续出台城市更新政策，其效用以导向为主，没有统筹实施的计划。广东省自然资源部门对于三旧改造地块“标图建库”，在省级层面实现统筹管理。城市更新的政策制定、统筹管理及具体实施基本依靠地市级政府，地市级政府制定城市更新政策基本只覆盖市辖区和开发区，并不覆盖县域。县域从国家定位上说是城镇化建设的重要载体，是完全具备城市更新场景的。但是，在缺少上级政府的统筹与监管下，县域城市更新更容易走上“大快赶上”、“蒙眼狂奔”的道路，高速的城镇化并不意味着高质量，悲剧在于城建好了，人一个没留下。对于县域城市更新，更需要评审区域的定位、人口流入、房产与土地交易情况、财政收入等基本面，还需要就其更新政策的科学合理性作出判断。融资机构的合规性风险往往都是由地方政府的操作风险引发的。（地方政府的操作风险是指地方政府由于政策理解不到位、政策执行走样导致实际业务场景与政策初衷背离的风险）融资机构比较关注的合规性风险主要是两个，一是贷款进入城市更新的一级开发是否涉及代土储融资，二是城市更新一二级联动涉及的定向供地政策是否与经营性土地必须招拍挂的规定相违背。部分融资机构将城市更新视为一种突破型政策，因为城市更新所以可以给予一级开发贷款，因为城市更新所以可以定向供地，这种认知的存在本身就是风险。大部分地区会设立城市更新领导小组、城市更新中心、城市更新办公室等部门作为城市更新的统筹机构，有的地方直接授权资规或者城乡部门作为统筹机构，有的地方政府亲自统筹。一个城市更新项目取得统筹机构的批复或者在统筹机构完成备案是合规性的基础。城市更新分为规划阶段（政府）、实施阶段（政府）、立项阶段（企业）。融资机构以往接触的融资项目内容以二级开发为主，故对于规划的认知较为有限，大都以城乡部门颁发的《用地规划许可证》作为项目符合城乡规划的依据，以资规部门颁发的《土地使用权证》作为项目符合土地总体利用规划的依据，（“多规合一”成熟后上述证件审批还会简化），融资机构不需要校验项目本身是否符合规划，“见证即合规”。而城市更新项目在初始阶段是不具备办理上述证件的条件的，如何校验项目是否符合规划？首先，地方政策中需要构建关于城市更新的规划体系，顶层为城市更新专项规划，期限一般为15年，在城市总体规划与土地利用总体规划（国土空间规划大部分城市尚未制定）基础上确定城市更新地块范围、用途、更新方式等。根据专项规划按照区域位置细分成城市更新单元规划，按照推进时序分为城市更新年度计划，也可以把区位和时序合并成一个。所以一般的规划体系为：城市更新专项规划+城市更新详细规划的二级结构，城市更新详细规划还可以分成单元规划+年度计划的二级结构。其次，城市更新专项规划理论上需要对外公开，但实际对外公开的城市很少，原因这里就不讨论了。而详细规划，一般由下一级政府（区或开发区）根据专规制定，在统筹机构备案或审批。经审批（备案）后的详细规划，融资机构在不考虑地方政府操作风险的情况下可作为规划段合规性的评审依据。城市更新的详细规划内容包括拆迁、建新和改造的范围、面积等等，这一环节就需要和建科63号文的20%拆迁率和2的建新倍数作校验。大部分地区都是将综合整治类与拆除重建类城市更新合并实施，通过加入综合整治面积做大拆迁率基数，基本上都能符合20%以内的标准。而建新面积中原址安置面积和公益配建面积，是不应算入建新倍数的，从而具备现财务平衡的可能性。城市更新详细规划确定后，项目的雏形也就形成了，内容三大项：拆迁、建新和改造。下级政府（区、开发区）依据规划制定实施方案，引入市场主体、分析可行性、提供保障措施。由于前期规划已经过统筹机构的审批或备案，所以大部分地区的实施方案由下级政府（区、开发区）制定即可，无须再经统筹机构审批或备案。湾区的公开方式引入房企的方式并不符合城市更新“经营模式”的趋势，大多数地区采用政府指定或授权国有企业的方式。被指定的国有企业根据城市更新详细规划及实施方案进行立项手续。由于“经营模式”的城市更新项目财务效益有限，大部分会采用政府资本金注入的方式，换句话说大部分城市更新项目都是政府投资项目。即便部分城市更新项目财务效益可观，从投资构成上讲是企业投资项目，但由于城市更新的项目论证都是通过政府层面的实施方案完成的，是由政府主导。故而无论是政府投资还是企业投资的城市更新项目，都建议采取审批制的立项手续。城市更新项目具备详细规划、实施方案、立项、可研、初步设计批复后，则具备融资条件了。争议一：城市更新项目内容为拆、改、建。贷款资金用于城市更新的拆迁是否违反财综4号文“各地不得向金融机构举借土地储备贷款”的规定，换句话说城市更新涉及的拆迁是否属于变相的土地储备行为？土地储备是指土地储备机构代表地方政府通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。部分地区城市更新政策中就引入了“协议搬迁”或“原权利人自行改造”的概念，企业通过拆迁协议收购整合土地使用权或不动产权，企业并不是代替政府征收，是自己成为土地或不动产权利人，跟土地储备没有任何关系。但需要说明的是拆迁区域如果是集体土地，通过上述方式进行权利整合后，土地权属如不发生变更，可以保持集体所有权继续开发。如果所有权变为国有，还是需要经过土地征收的环节。部分地区政策采用了“政府征收引入社会资本”的概念，政府引入社会资本进行拆迁，企业代替政府进行房屋、土地征收。其与“土地储备的社会资本化”主要区别在城市更新依据的是城市更新专项规划及详细规划，土地储备依据的是土地储备滚动计划及年度计划，不在一个规划体系。建议融资前对于城市更新地块与当地的土地储备计划地块进行校验核对，防止地方政府借城市更新行土地储备。争议二：一二级联动的供地政策该如何设定，定向供地是否与经营性土地必须招拍挂的规定相违背？城市更新中的供地方式一般为：划拨、协议出让、带方案招拍挂，带方案招拍挂又分为带二开方案招拍挂和带一开方案招拍挂。划拨方式供地需符合《划拨用地目录》（原国土资源部令第9号），一般为非经营性土地。协议出让需符合《协议出让国有土地使用权规定》（原国土资源部第21号令），一般是对应原权利人自行改造的拆迁方式。带一开方案招拍挂，即将拆迁、土地平整方案与土地使用权并标招拍挂，从形式上讲类似政策禁止的“毛地出让”，区别在于城市更新在详细规划设计阶段就已经开始了拆迁意愿征集工作，拆迁意愿达标后才会启动实施，基本不会引发“毛地出让”中普遍存在的“钉子户”、“强拆”、“半拉子工程”等社会问题。带二开方案招拍挂，即市场主体一开完成后，净地交由土储中心招拍挂，条件中明确二级开发方案。该供地方式就是广口径的“标准地”，即在招拍挂供地时明确地块各项建设指标，但理论上无法做到定向供地给一开主体，如果在招拍挂方案中设定“竞买人须从事本地块拆迁补偿、土地整理”条款，很大概率会被认定为违规设定排他性条款。1）拆迁安置成本。其与安置方式有关，如为实物安置，则该成本主要为临时过渡费用，占比较小，大头以建新中安置房建安费用体现；如为货币化安置，则占比会较大，但货币化安置不能保证就近安置，故货币化安置占比不宜高于50%。2）改造成本。主要是外墙翻修，加装电梯、安防，完善停车等等，占比较小。3）建新成本。包括土地费用与建安费用。土地费用算是城市更新项目的难点之一，各地政策中最常用的供地方式是带二开方案招拍挂，土地出让金在拆迁完成后才能确定，部分地区并没有配套出台关于城市更新地块基准地价核算方式，导致土地出让金预估缺乏依据，若根据市场价格预估则容易导致成本激增项目财务不可行。部分地区操作中采用国有企业市场价格拿地，再通过财政补贴返还，这种“土地出让金返还”的模式，一旦在明面上将财补与土地出让金挂钩极易被认定为违规。解决上述问题可以通过补充政策结合土地市场价格扣除城市更新主体拆迁费用后合理确定地块基准地价，或者直接将财政资金通过资本金注入的方式覆盖土地费用。
| 商 品 住 宅 | 安 置 房 | 商业 | 办公 | 工业 | 租赁住房 | 经营性服务 |
是否涉房 | 是 | 是 | 是 | 是 | 否 | 否 | 否 |
经营模式 | 销 售 | 限价（定向）销售 | 运营/销售 | 运营/销售 | 运营/销售 | 运营 | 运营 |
供地方式 | 带方案招拍挂 | ✔ | ✔ | ✔ | ✔ | ✔ | ✔ |
|
协议出让 | 权利人自行改造✔ |
划拨 |
| ✔ |
|
|
| ✔ | ✔ |
城市更新的项目收益来源于二级开发收入，二级开发内容按收入从高到低排序分为别商品住宅、市场化处置的安置房、商业、办公、工业、租赁住房、经营性服务设施（停车、广告、物业等）。
商品住宅的有优点是现金流充裕、财务效益好，缺点是与“经营模式”的城市更新政策导向不相符，可以有，但不能全部都是。安置房根据安置模式的不同分为经营性与非经营性，根据主管部门的认定分为保障性与非保障性，经营性即前端货币化安置，后端以定向或限价方式销售给拆迁居民。非经营性即前端实物安置，后端拆迁居民直接入住（部分涉及增购）。保障性住房与安置房不是等同关系，是否属于保障性住房，是否可以享有保障性住房政策需要主管部门认定。所以同时具备具备经营性和保障性的安置房是较为优质的二开内容。商业、办公与商品住宅存在同样存在“涉房”的问题，但商业可以靠文旅方向，办公可以靠产业载体、孵化器方向，且商业、办公除了销售以外都可以采用运营模式，还是符合“经营模式”的政策导向的。工业的土地价格就远低于住宅与商业，对于没有设定城市更新基准地价的地方，即便按照市场价格预估，土地费用较低，财务更易实现平衡。2022年由于疫情、房地产等问题，国家经济增长受限。城市更新对于地方经济的刺激以及房地产的拉动效益明显，推测下半年出台控制收紧类政策概率较小。但部分地区的城市更新依然存在专规不透明、供地政策不明朗、配套措施不到位等问题，部分机构对于城市更新融资态度偏乐观，存在借城市更新融资行土地储备之事的风险。长期看，城市更新领域相关部门还会出台政策规范。金融机构的产品创新精神固然可贵，但合规依然是大前提。商业银行对于政府类业务合规性的判断，所需的知识储备不再局限于金融领域，已经扩展到自然资源、住建、规划等方向。商业银行要想合规开展业务，领先于其他同业开展业务，必须主动学习，否则，市场会逼你学。不学你业务就会落后、就会忙于应付合规检查。4.政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？
6.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位，明确投融资角色？
8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？
8.政府委托（授权）城投进行土地开发是否需要履行政府采购程序？9.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资？10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？3.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？4.投资商具备施工能力，则工程是否可以“两标并一标”？2.园区“授权+封闭运行”模式 案例
4.片区公益性项目和土地整理资金的解决
5.片区”ABO+投资+EPC"项目的融资实现 案例
