原创 张铠斌 上海中创研究
城市更新术语“urban renewal”一词于一战后大量出现，但根据其历史背景，其内涵更加贴合“城市重建”，主要内容是关于住房的改善，范围倾向于社区和街区范围的更新，表现形式主要为推土机式的大拆大建，且仅局限于物质环境的改善方面。
随时间推移，“urban renewal”术语原有定义的局限性越来越受到社会关注，例如在60年代的美国，就有针对“贫民窟的清理以及大拆大建”举措的反思，约翰·肯尼迪总统于1961年的讲话中城市更新努力必须从根本上重新调整，从清除贫民窟和贫民区防治转变为国民经济和社会更新的积极促进方案。在1985年荷兰出台的《城市和村庄重建法案》对于“urban renewal”的内涵进一步扩充：“在规划和建设以及生活的社会、经济、文化、和环境标准等领域中进行的系统努力，以此来保存、修复、改善、重建、或是清除市区范围内的建成区”。
伴随经济社会的快速发展，城市更新类术语，例如城市再开发、城市复兴、城市振兴等相继涌现，“urban renewal”也逐渐被“urban regeneration”所替代。城市更新内涵在不断丰富的同时，不同模式和理念引导下的城市更新也逐渐积累起宝贵的实践经验。
为了便于理解我国当下城市更新的实际含义，笔者结合“尺度”的抽象概念将其划分为大片区更新（大尺度）、小片区更新（中等尺度）、单体建筑改造更新（小尺度）三类，其中：
大片区更新，即按照城市更新单元规划，成片区拆除符合改造条件的建成区，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，并根据城市新规划进行建设。此类城市更新基本是政府行为，综合了原始拆迁成本和改造规划类成本，重新分割产出，并进行新的土地招拍挂，按照新的规划指标要求新的土地拥有者进行开发，且相应将配套公共设施进行“有机更新”以适配重建后的标准。由于是政府行为，此类城市更新模式受上位规划的影响极为明显，同时更新过程更加注重城市整体风貌和公共服务水平的全面提升。
小片区更新，即在符合产业布局规划条件下，满足产业转型升级要求，进行部分重新建设。其土地使用权主体不改变，改造保留建筑物原主体结构，但改变部分或全部建筑物使用功能。此类项目需要通过地块产权主体申报，申请市/区规土局完成项目改扩建核定，重新判定土地性质以及规划指标，并将相应新的指标复核进新的局部规划控制指标内，如批复完成即具备了改造条件。
单体建筑改造更新，即基本不涉及房屋拆建，通过整治、改善、保护、活化，完善基础设施等方式完成更新，包括沿街立面更新、环境净化美化、公共设施改造等，此类项目的重点是不改变建筑主体结构和使用功能，仅实现细微改造。此类改造主要关注符合原始产证性质的局部内部调整，如涉及部分结构及外立面的调整需要重新申报规划，进行审图，基本内部装饰仅进行常规消防报审即可。
上海城市更新发展现状与问题
1、发展现状
纵观上海，城市更新经历了几个鲜明的发展阶段：80年代旧改为主，大量拆除历史弊端的住房；90年代地产导向的再开发与注重历史建筑的保护；新世纪对于旧工业用地的再开发与文化意识的觉醒；以及在当今社会对于社会政治、经济、生态等多维度的发展。而随着90年代大规模的旧城改造项目的结束，大拆大建的旧城改造已经成为历史。新的经济形态逐渐代替以规模扩张为增长点的旧有城市经济模式，使上海开始由外延扩张进入内涵式发展。
近年来上海也在不断开展城市更新的试点工作。例如在2016年，上海针对社区、产业园区、风貌保护区、休闲空间分别提出了目标设定不同的“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”四大计划（“12+X”项目）。2017年，上海开展“行走上海—社区空间微更新计划”，以激发公众参与社区更新的积极性，实现社区治理的“共建共治共享”。2018年上海杨浦区首创“社区规划师制度”，将12名专家正式聘任为杨浦区社区规划师。
“上海2035”规划将上海的目标愿景表述为“卓越的全球城市”。上海将推动城市更新,更加关注城市功能与空间品质,更加关注历史传承与魅力塑造,促进空间利用集约紧凑、功能复合、低碳高效。城市更新已步入了以反映新时代要求、承载新内容、重视新传承、满足新需求、采用新方式为特点的城市“有机更新”新阶段。
2、存在问题
（1）政策法规缺乏整合
上海城市更新的两大主要依据是2015年出台的《上海市城市更新实施办法》和2017年出台的《上海市城市更新规划土地实施细则》。这两项政策对部分规划政策和土地政策进行了重大调整,为城市更新项目的开展提供了重要政策支持。与此同时,上海同步开展城市更新试点工作,力求总结实际操作中的难点和痛点,为出台更精细化的政策,以及采用更适用于老旧建筑改造和旧区改造的技术规范和管理模式,提供实践经验。而近3年来出台的文件，诸如2020年印发的《上海市旧住房改造综合管理办法》、2018年的《本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》、《上海市旧住房拆除重建项目实施管理办法》、2017年出台的《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》等涉及城市更新板块的新政，呈现出分多条线各自运行的特征，针对城中村、旧住房、存量工业用地等不同对象的政策文件目标不同、实施路径不同、组织机构不同，并且与《实施办法》和《实施细则》之间有重合和交叉的地方，缺乏系统整合。
（2）标准设定有待优化
此处的标准包含补偿标准与建筑改造设计标准两个方面。一方面是政府与开发主体之间就城市更新项目确定的奖励补偿标准不清晰，补偿对象、补偿依据、补偿范围均未能得以明确。例如，《控规技术准则》以及《上海市15min社区生活圈规划导则》提出奖励条件的主要依据——“居住社区级别”，而在《实施细则》中又提出针对公共活动中心区、历史风貌地区等的“各类城市功能区域”。在实际项目中，由于不同城市功能区域究竟提倡何种功能、何种等级的公共要素不明确，造成公共要素的调查和配备类型呈现趋同，难以体现对不同区域功能提升的支撑作用。
另一方面是建筑改造设计标准的设定。出于安全角度考虑，当前建筑的抗震等级、防火等级、通风、供暖等多项设计标准均较之前有了大幅度的提高，大部分的早期商业楼宇、工业建筑等，早已不符合当前的消防、抗震标准。而针对此类建筑的更新，当前还是采用一刀切的建筑改造判定标准，深深困扰着开发主体与广大建筑设计师。此外，对于已完成的城市更新项目缺少技术规范和管理模式的经验总结，使得面临新项目时缺乏参考标准，导致类似问题重复出现却无法得到妥善解决。虽然《实施细则》提出了有关公共要素可达性、便捷性等基本的设置要求，但仍然停留在原则性的表达，缺少直观、可操作的设计标准。不同更新项目所委托的设计方能力参差不齐，其后期的实施效果和实际使用效率难以保证。
（3）市场动力不足导致资金短缺
由于上海城市更新采取的是以政府主导，多方参与的开发模式，上海黄浦、虹口、静安等区面临着繁重的旧改压力。除去纳入市一级的重点改造项目外，绝大部分资金需要在区一级实现平衡，对于区级财政是重大的负担。另外，政府诉求的公共要素提升与开发主体追求的效益产出最大化存在先天矛盾。城市更新属于土地的二次开发，存量挖潜，价值提升后的开发运营成为开发主体获利的主要模式。而在《实施办法》强调的控制总量的大前提下，上海无法以较大的建设增量来同时满足现有物业权利人和市场投资者两方面的利益需求，也难以通过大量人口和产业的外迁以获取土地进行二次开发，导致市场参与城市更新的意愿不足。上海当前开展的各种城市更新试点实践，政府台前幕后的政策支持、项目推动和资金扶助都是实践得以开展的根本依托，因此，离开政府主导的“自主型”城市更新运作还有待继续培育和发展。
（4）审批周期长，时间成本高
一方面是由于复杂的审批流程。上海城市更新管理从开展区域评估、编制实施计划到更新项目实施过程，大都存在需要调整控规的问题。涉及到容积率、用地性质等指标调整时，仍需按常规的控规调整程序进行调整。从过去的案例访谈中，实施主体普遍认为更新流程时间过长，程序过于繁琐，尤其是涉及控规调整时，对更新实施的推进影响较大。因此城市更新项目从立项到实施，不仅要完成更新的全套程序，还需要同步完成控规、详规调整，周期过长。
另一方面是由于多阶段引入公众参与却未建立起有效的沟通平台和沟通模式。上海的城市更新坚持以人为本，强调在城市更新的各个阶段开展公众参与，提高社区居民自治的能力，但是实际运行中，缺乏有效的沟通平台，以及在实践中出现的多种特殊情况，导致大多数决策仍需一事一议，效率始终无法提升。
香港和东京城市更新的经验借鉴
1、香港的部门设立与公众参与制度
香港的高密度、高效率是其城市发展的典型特征，香港城市更新在组织构建、更新方式、法制建设等领域都积累了较为成熟的经验。
（1）市区重建局的设立
2000年7月，香港制定《市区重建局条例》作为城市更新的基本法律。同年依据条例规定，成立了市区重建局。市建局是有官方背景支持和约束的独立运作机构，其决策权交由该局董事会进行，而市建局高级行政人员的主席、行政总监及5名执行董事都由香港特区政府任命。
（2）人性化公众参与政策
香港设立有专门的“城市更新地区咨询平台”（更新区域咨询委员会等）。成员由政府委任，主席由熟悉市区更新工作的专业人士担任。平台通过进行各项规划及相关研究，包括社会影响评估，以及举办多项广泛的公众参与活动，全面收集来自公众对城市更新的看法和意见。此外，在一些更新个案中，政府充分利用问卷调查、聚焦小组、访问、展览、第三方研究机构参与评估等形式，全方位听取各种团体和民众的需求和意见。
数据来源：《新时期香港城市更新的政策经验及启示》
（3）与更新模式相对应的精细化部门设置和政策支持
香港的城市更新从政府与社会合作的视角出发，沿用自上而下与自下而上相结合的更新模式，分为重建发展、楼宇修复、旧区更新和文化保育四种类型。以重建发展为例，有3种实施路径，即市区重建局自行开展实施的模式；由业主提出需求，委托市区重建局执行实施的模式；由业主提出需求并自主开展更新，市区重建局提供政策与技术支持的促进实施模式。市区重建局在制定《市区重建策略》的同时，还出台了一系列相关配套政策和计划，如《资助出售房屋计划》、《中介服务（先导计划）》、《强制验楼资助计划》、《楼宇维修综合支援计划》、《楼宇修复贷款计划》、《楼宇修复资助计划》等，为更新的顺利实施提供制度保障。
（4）对上海的借鉴意义
一是科学的制度架构，涉及部门设置，权力分配等方面。香港通过立法，为职能部门赋权赋能，同时通过合理的部门构建，精细化的城市更新分工，实现各部门权责对等，推进具体工程时主次分明，高效分工推进。可喜的是，上海于2020年7月14日成立了上海城市更新中心，涉及推动旧改加速的15项配套文件，已有8项制定完成，其中就包括相关政府部门为“城市更新中心”赋权赋能内容。可以看出，上海已经有构建上海版“市区重建局”的趋势，接下来，应当加快赋能赋权步伐，为上海城市更新中心建立起配套政策，同时适度参考香港市区重建局的执行机制与任命机制，走一条更为市场化的城市更新之路。
二是持续健全公众参与机制。城市更新的顺利推进需要以政府与市场、社会、民众之间良好的合作为前提，有效的公众参与极大影响城市更新的推进进度，甚至在一定程度上决定着城市更新的成败。在此方面，上海在地块改造前开展两轮征询，第一轮征询改造意愿;第二轮征询房屋拆迁补偿安置方案意见，收到了良好的效果，但与香港相比还有几个方面可以提升：一是搭建城市更新公众参与平台，建立完备的听证会制度，让旧区居民和受影响居民对更新项目充分发表看法，最大程度地听取民众意见。二是建立健全更新项目公示制度，包括对更新方案、安置房源、项目数据等所有数据，按不同阶段进行一定时期的公示，让民众充分知晓更新的所有政策和信息；三是建立健全第三方参与机制，包括人大代表、政协委员、专家学者、民间社团、草根组织等在内，组织开展多种形式的城市更新论坛，协调业主、开发商和政府之间关系，帮助业主理性参与、充分表达自己的意见。
2、日本东京地区容积率管理政策——以功能引导和设计质量为前提，进行更新政策区划分和精细化容积率奖励
（1）东京容积率管理政策的发展
日本早在1970年已经在其《建筑基准法》修订中提出容积率奖励办法，目的是为了鼓励开发商为社会提供更多的公共开放空间，同时规定高于建筑本体面积20％的公共开放空间可以按比例获得额外容积率奖励。2003年东京都推出《东京城市景观发展促进条例》，城市再建区可以根据实际情况编制本地区的“城市再建方针”，引导轨道交通枢纽周边的开发主体根据政府制定的建设目标及其对应的容积率标准，选择可以兼顾社会公众利益和企业自身利益的项目进行建设。此外日本国土交通省还制定了《东京都高度利用地区指定基准》作为整个东京都市圈容积率补贴的依据。该基准强调地区之间的差异性，将东京都分为核心地区、重点更新与防灾地区和非核心地区，其中核心地区又分为市中心、副市中心、一般地区、办公区周边区域等；同时为将规划目标分级管理，奖励内容细分为公共空地、公共室内空间、绿化设施、育儿设施、老年福利设施等。该基准针对不同地区和不同的奖励内容给出差异化的奖励措施。
不同的城市开发制度在政策指引下，制定了更为详细的容积率奖励计算办法，而这个计算办法以公共空间、公共设施设计质量的评价系数为基础，以诱导开发主体进行高品质绿化、高环境性能建筑的规划设计。以综合设计制度中容积率奖励计算公式为例，已经形成的量化标准如下图所示。
（2）对上海的借鉴意义
第一是实行密度分区。建议上海应按不同性质、不同区位条件将城市用地进行密度分区，并规定容积率的基础与调整上限，给予一定的调控区间，针对不同性质、不同区位条件的城市用地提出不同的容积率奖励政策。
第二是扩大奖励范围，细化奖励条件与额度。应根据实际条件将奖励范围扩大到公共设施、交通设施、城市更新改造等多个方面。同时应根据不同地区、不同性质、不同质量的公共设施给予相应的奖励规定。
第三是附加条款机制。增强弹性空间，为政府争取更多公共要素提升提供谈判空间。
结语——探索一条上海城市更新体系与制度建设之路
与广州和深圳等城市相比较，上海的城市更新相对“温和”，更新的范围也相对“狭窄”。上海市很早就确定的“总量控制”的发展理念决定了上海只能采用更温和、有机、小规模渐进的方式进行更新。这种更新方式，对于更新目标的合理性、实施路径的组织性、更新政策的细致性、更新机制的便捷性和更新规划的完整性要求更高。因此，在众多一线、二线城市整体已经进入以城市更新为主的发展阶段后，构建一套新的体系以适应环境变化，对上海而言尤为重要。作为全国表率的上海，对国际国内城市更新经典案例的总结归纳，以及在此基础上对于城市更新政策体系和制度建设的探索，需急迫的提上日程。
参考文献列表
1、《城市更新制度建设：广州、深圳、上海三地比较》，唐燕、杨东，2096-3025（2018）04-0022-11
2、《城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义》，丁凡、伍江，1000-3363（2017）06-0087-09
3、《上海城市更新的政策演进特征与创新探讨》，葛岩、关烨、聂梦遥，1673-8985（2017）05-0023-06
4、《新时期香港城市更新的政策经验及启示》，陶希东，城市发展研究23卷2016年2期
5、微信文章《关于完善上海城市更新体系的思考》
6、微信文章《聚焦公共要素的上海城市更新问题、难点及政策探讨》
7、《2019上海城市更新白皮书》戴德梁行
本文作者张铠斌 上海中创产业创新研究中心助理研究员
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原标题：《热点分析 | 上海城市更新制度建设的思考》
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