《食品安全法》草案最大的遗憾，是没有对食品监管体制作出根本性的改革 市场上卖的豆芽出现了食品安全问题，该归农业部门管还是质检部门管？监管者会问这个豆芽是怎么生产的。如果按照传统工艺生产，就归农业部门管；如果是工业化生产的，则归质检部门管。
中国食品安全“多头管理、职能交叉、管理效率低”的监管体制，在中国社会科学院食品药品产业发展与监督研究中心执行主任张永建所举的上述例子中，表露无遗。
2009年2月25日，十一届全国人大常委会第七次会议第四次审议《食品安全法》草案，对食品安全管理体制新的调整是，国务院拟设立国家级的食品安全委员会。
食品安全监管的内容确实比较复杂，“从田间到饭桌”，食品的生产、流通、销售到餐饮业都离不开监管，而监管者包括农业部、卫生部、食品药品监督管理局、质检总局、工商总局、商务部、海关总署、公安部等十多个部门。这一中国特色的管理体制，带来的后果就是：监管容易出现重叠、模糊和真空地带。正如人们常说的“七八个部门管不住一头猪”“十几个大盖帽管不住一篮菜”。
食品安全管理体制沿革
食品安全的监管难题，在体制变革中由来已久。
2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局，类似于美国的FDA机构。这是中国惟一一个带着“食品”二字的监管单位。中央政府希望其能够在部门林立、政出多门的食品安全监管体系中起到综合协调的作用。该局第一任局长郑筱萸曾经说，食品药品监管局的任务就是要充当国务院在食品安全管理上的“抓手”。
然而，实践证明，国家食品药品监督管理局所履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故调查的职能，没有在法律上能到确认、规范和保障。张永建主任认为，从行政级别来看，一个副部级的单位去协调这些正部级单位，谈何容易。
2004年，国务院下发《关于进一步加强食品安全的决定》（国发[2004]23号文），确定了“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式。该文件规定，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
文件要求，农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。
尽管这份文件对食品安全的监管体制作了统筹，但是这一体制显然没有突破多头管理的弊端。2004年相继发生的“红心鸭蛋”事件、“有毒多宝鱼”事件、“瘦肉精”事件等，不停地继续刺激着国人忧虑食品安全那根本已异常脆弱的神经。
张永建主任告诉《财经》记者，2005年的全国“两会”，有一半的全国人大代表提议或者附议食品安全有关的提案。
立法确立监管体制 在《食品安全法》草案第一次审议时候，国务院法制办主任曹康泰坦言，目前中国的食品监管体制为分段管理，这种体制在实践中出现了一些问题。比如，对食品安全风险评估、安全标准制定等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责不够明确，客观上产生部门职能交叉，责任不清等问题。
2008年4月，在《食品安全法》草案第一次审议后，立法机关全文向社会公开草案，广泛征求意见。该草案称，县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理；食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理，以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，由国务院授权的部门负责。
如此语焉不详的表述，引起社会各界的批评。在一个月内，立法机关即征集到11327件意见。这些意见中有两成涉及到食品安全管理体制。
全国人大教科文卫委员会在对一审《草案》审议意见中认为，维持现行的分段管理体制的思路，没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。
一些委员建议，为了增加法律的可操作性，应该成立一个综合的协调部门或领导小组、领导委员会来综合管理食品安全。比如，目前由各级政府设立的食品安全领导小组可以考虑写入法律。
全国人大法制工作委员会副主任沈春耀认为，在下一步机构改革当中，应该明确一个对食品安全监督管理负主要责任的部门，其他部门配合。
在国务院新一轮的机构改革方案确定后，《食品安全法》草案二审稿明确规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。
国务院质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
在各地方的食品安全监管制度上，二审草案规定，由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定相关协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立监管责任制等职责。而各地方卫生行政、质量监督、工商行政、食品药品监管部门则各司其职，各自承担不同的监管职责。
后来的三审稿又增加了地方政府的监管职能，即地方人民政府建立食品安全全程监督管理的工作机制。不过，当时正值“三鹿毒奶粉”事件爆发。由于三聚氰胺添加过程发生在奶站，而奶站在当时竟然没有一个职能部门进行有效的监管而处于失控的状态。全国人大常委会委员丛斌建议，有关方面在监管体制上加大改革力度，成立国家食品安全监督管理委员会之类的机构，以更好地协调食品安全各个环节的监管工作。
体制僵局难破 参与立法的一位专家告诉《财经》记者，正是由于体制难以厘清，《食品安全法》的出台时间再次被推迟。但是，如果今年“两会”之前这个法律还不出台的话，食品安全立法将继续成为代表提案的重点。所以，人大立法部门要求国务院在2月3日前对监管体制调整做出最后的决定。
而实际上，“大部制”改革的进展，决定了食品安全监管体制将难以有更大的突破。从《食品安全法》第四次审议稿的内容看，增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容。但是这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么，还有待于国务院作出规定。
中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任张永建告诉《财经》记者，根据他们的研究发现，在中国食品安全管理上，多部门管理的效率要低于单个部门管理；单部门管理的结果和设定的管理目标接近最高，多部门管理的成果和预先设定的目标距离很大。
他解释说，多部门都要朝这个方向走，可是在过程中，要不断地协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标是偏离的。
中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与食品安全研究所陈君石教授认为，这部即将出台的《食品安全法》没有对食品监管体制作根本性的改革是最大的遗憾。在他看来，食品安全只需农业和卫生两个部门就可以了。■
http://www.caijing.com.cn/2009-02-25/110073904.html
食品安全法在体制上没突破，有点失望，但似又在情理之中。
