刘植荣接受欧洲时报采访
底特律破产带来的启示

编者按：曾是全球最大的汽车城市底特律，现在缘何人去楼空落得破产下场？政府为何选择破产？破产是否就得人人自危？对欧洲一些濒临破产的重债国家来说，如何学习美国进行破产重组？本期“时报经济茶座”邀请多位相关专家对上述问题进行解读。

独立学者 刘植荣

中国国家行政学院副教授 马秀莲

中国现代国际关系研究院欧洲所所长 张 健

【欧洲时报特约记者张衡报道】美国迄今为止最大一宗市镇破产案在底特律发生。7月18日，底特律根据美国《破产法》向密歇根地区法庭提出申请，寻求破产保护以重组其超过180亿美元的债务。

破产不失为一件好事

底特律，昔日的汽车之城、全美第五大城市，从鼎盛时期的近200万人口，如今只有70万，成为美国最贫困、失业率最高的城市之一。

“99年前，亨利·福特曾为底特律工人提供5美元一天的薪酬和额外分红。”如Charlie LeDuff的疑问：还不到100年时间，底特律怎落得如此下场？

在资不抵债的情况下，企业可以通过重组或兼并进行债务重组，实行破产保护。在美国，政府同样能够如此。曾在世界银行、非洲银行工作过的独立学者刘植荣深入研究过美国的《破产法》。美国《破产法》中规定，除企业外，各级政府都可以破产。“当政府借债过多，资不抵债，或无法调动资产还债时，就可以破产。”通俗来讲，“债务重组就是赖账”。

据刘植荣观察，从1937年到2012年，美国共发生了大约有640起政府破产案，包括市政府、区政府、县政府、镇政府、村政府。但是，“政府破产不像企业破产那样可以解散，政府破产只能进行重组，不得解散”。“因为政府解散了，就不能为社会提供治安、消防、医疗等公用服务，社会就要瘫痪。”

因此，“政府破产没有政治色彩，就是一个经济、法律问题。”

从法律层面，申请破产保护后，债务人就受到保护：债务如何偿还由法院安排，债主不能逼债，连追债电话都不能打。

对底特律来说，申请城市破产后也会受到保护。“没申请破产前，底特律整天要为债务问题忙得不可开交，也要聘请律师处理相关事务，会增加很多成本。”刘植荣说。而现在，“底特律政府债务压力就相对小，可以集中精力进行城市管理，把债务问题交给法律来处理。底特律政府的可分配资产也能给债权人一个公平的分配。”

“当然破产对债权人来说，是喜忧参半。” 刘植荣表示。首先，债务人能偿还多少不好说。有媒体报道称，底特律超过180亿美元的债务中，90亿美元有担保债务很可能得到100%的本金偿付，而无担保债务的债权人表示他们最差的情形是可以获得债务金额75%至80%的偿付，美国《华尔街日报》称，市镇退休员工只能拿到其在退休计划中应得部分的10%以下。

不过在刘植荣看来，底特律“赖掉”一部分债务后，就能够轻装上阵；对市民来说，虽然会有裁员情况，“但能卸掉很大的债务负担，也可以说是如释重负”。

中国国家行政学院副教授马秀莲曾到美国城市进行深入调研，她也认为：如果底特律能够实行破产保护，也是件好事。“这样城市政府会更加负责任，不会一边不断扩大债务黑洞，一边拼命建设。对于城市政府的权力也是一种约束。”

过度城市化造成“底特律之殇”

刘植荣认为，底特律的破产既不是财务管理不善的问题，也不是政党问题，归根结底是过度城市化造成的。

据刘植荣介绍，美国发生的多起政府破产案例中，起因各不相同。例如，杰弗逊县破产是美国历史上第二大政府破产案，是由于政绩工程和腐败造成债务违约；奥兰治县则由于该县财政局长罗伯特·斯通掉进投机陷阱引起的。而底特律破产也具有代表性，则是由于规模过大导致的过度城市化引起的。

“底特律的过度城市化有两种原因，一是产业过度集中，二是产业结构单一。”刘植荣认为，“美国把底特律作为汽车城规划，许多汽车企业（福特、通用和克莱斯勒）涌向底特律，产业集中，吸引了大量劳动力涌向底特律，底特律一片繁荣。不过这种繁荣属于投资拉动型的，难以持续。”

另外，由于产业结构单一，汽车业成为支柱产业，但从上世纪中后期，“随着汽车生产和消费被其他国家和城市分流，再加上两次石油危机导致对汽车的消费减少，汽车企业就面临缩小规模，进而工人失业等问题。”

同时，“企业和人员减少后，政府税收就随之减少，由于之前基础设施庞大，需要配套人员和设备保证运转；另外，政府体系要维持运转，就需靠借债来维持。”结果是，“形成了恶性循环”。

同时，人力结构层次也产生问题。“由于经济日趋衰败，有钱人逃离城市，次级劳动力留在底特律，这部分劳动力的受教育程度、技能都相对差些。”

基于上述多种因素，“虽然汽车业在底特律发展有些反复，但难以达到以前那样的规模和水平。”刘植荣说，“现在底特律市区有8万所废弃建筑，美国居民户平均人口为3人，可以算出仅废弃建筑就可供24万人口居住。”

马秀莲则更倾向于把底特律衰败归结于后工业化结构转型：最辉煌时（1950年）拥有福特、通用和克莱斯勒三大汽车巨头的底特律，其命运与这些企业兴衰何其相似。

文化因素让欧洲国家难以宣布破产

欧洲一些重债国家为什么不像美国的城市那样实施破产保护？中国现代国际关系研究院欧洲所所长张健认为，这是欧洲的文化和执政者的心态使然。

张健举例说，底特律破产与2008年经济危机下雷曼兄弟破产道理一样：出现债务违约。而美国政府的处理思路就是破产；但在欧洲，这样的问题发生后，欧洲国家首先想到的就是救助，尽管“欧洲一些国家银行、城市甚至国家应该进行债务重组”。不过，“有这种文化在里面，在欧洲让银行宣布破产都很难，更别说一个城市和国家。”

对于这个问题，欧洲观察家也清醒认识到。英国《金融时报》8月1日发文指出，欧洲人将破产看成一种更阴暗的道德玷污，陷入破产就是被贴上‘不可信赖’的标签……这种态度仍体现于一些陈旧的规则：在欧洲看来，违约实在不可容忍，以至于在当前的危机中，欧洲宁愿帮助破产者偿债，结果就是吃苦头。希腊就是一个清晰的例子。”

刘植荣认为，政府破产有两种情形，一是法律破产，二是经济破产。事实上，欧洲一些重债国家已是经济破产，在刘植荣看来，“处理债务问题和破产没什么两样。” “比如希腊，没走破产程序，但实际上是按照破产来处理的，比如卖电视大楼、旅游点等。”

对于冰岛，这个曾在2008年传出“濒临破产”消息的国家，张健也认为，“虽然没有宣布破产，但债务违约也发生过，不仅银行债务不还，政府担保的这部分也不还，对英国、荷兰两国也债务违约。”为了讨回储户在冰岛金融危机中遭受的总计40亿欧元损失，英国和荷兰政府还曾决定向国际法庭起诉冰岛。

警示一：城市发展不能单一化

刘植荣认为，底特律给城市规划敲响了警钟，就是“不要把城市发展拘囿在某一个产业”。

在刘植荣看来，单一的产业结构对城市的发展非常危险，比如人为地去规划化工城、汽车城、金融城等，因为任何一个产业都不能保证不出问题。

比如英国的港口城市利物浦，“曾经繁荣程度超过伦敦，但随着支柱产业造船业急剧萎缩，到20世纪后变逐渐衰落。”另外，“德国莱比锡、俄罗斯伊万诺沃也都存在这种情况。”

“城市发展要考虑产业结构的均衡，不能把鸡蛋放在一个篮子里，只有这样才具有抵御各种危机和风险的能力。” 刘植荣总结说。

警示二：创新是城市发展本源

马秀莲认为，底特律的衰败深深植根于从工业化向后工业化的结构转型，尤其是美国汽车制造业荣衰之中。从目前来看，有几类成功转型的模式可以借鉴。

第一类是像纽约、伦敦等世界城市，需要特殊的机缘以及历史和现实条件。“纽约、伦敦曾经是世界的经济中心，原来以为后工业化后这些城市会衰落，但在新的条件下这些城市却再度兴起。比如纽约依靠创新精神以及地缘经济的影响，得以持续繁荣。”

第二类，像德国的鲁尔这类资源型地区，通过发展文化创意产业再度兴起，成功转型。“文化创意类产业在英国是做服务业和金融业，不过有一定弊端：一是随着经济形式的变化而变化，不够稳定；二是会拉大贫富差距，不像原来制造业地区的中产阶级那样稳固。”1997年英国首相布莱尔上台后，采取措施花大力气来应对伦敦的贫富差距。

第三类，深挖城市资源，依托学校、博物馆等，把原来的文化资源、地方特色调动起来，进行更新改造。比如美国的旧金山，“从上世纪六七十年代开始，大力投资教育，并将知名高校（如加州大学、斯坦福大学等）的知识创新能力与企业家创新精神融合，于是就有了后来的硅谷。”

虽然，底特律也做出很大努力，“曾进行大规模的城市改造，但过度粉饰导致最终失败”。不过美国的一些城市由一步步的努力最终改造取得成功，马秀莲认为，根本上是由于“回到了城市的本源”：城市是生产和创造经济的地方，不是建出来的，城市最本源的地方应是创新。

“城市过度进行外围改造、扩张规模，可能把城市的本源丢失了。”马秀莲说，在后工业时代，城市提供怎样的创新环境，需要什么样的创新，采用什么样的战略和产业，非常重要。

观点PK：族群问题与经济衰败，到底谁“造就”了谁？

其实，底特律的衰落并非自今日始，其繁荣在1962年达到顶峰后就开始走下坡路。而且，社会底层的黑人因种族歧视等原因与当地白人发生流血冲突，先后于1943年、1967年两次发生大规模城市暴乱。作为城市发展中流砥柱的中产阶级白人开始大规模撤出，黑人大量到来。这些与底特律经济衰败间存在怎样的关系？专家们有着不同看法。

马秀莲：族群冲突埋下祸根

马秀莲认为，族群问题与经济问题虽然密切相关，但应该独立。她基于以下理由：

首先，底特律以及美国过去半个多世纪的经验显示，经济衰退或者失衡时，常常也是族群问题集中爆发的时候（通常以城市暴乱的形式），而族群问题的根子是早就埋下的。

其次，被族群问题肆虐过的城市，多久才能恢复到正常呢？可以参照的是，底特律经上世纪60年代那次暴乱后，再没恢复。

因此，族群冲突导致了底特律的彻底衰败，或经济问题导致族群问题，不如说族群问题始终是导致底特律衰败中一个重要原因或者维度，一个社会的维度，而不是经济的维度。

刘植荣：经济败落致族群分化

虽然底特律破产因素很多，但刘植荣认为，“不是族群问题引起经济衰败，而是经济问题引起了族群问题。”刘植荣解释说，上世纪中期之前，底特律的族群结构比较正常，由于经济衰落，受教育水平高的人离开，一些受教育水平相对较低、次级劳动力留下，这就导致了族群问题。

另外，“由于底特律的土地政策，企业迁往郊区，白人也迁往郊区，导致市区成为黑人城市”。因此，刘植荣认为，底特律开始种族的融合度与其他城市没什么两样，在经济败落后才造成种族分化。(原文见2013年8月9日《欧洲时报》，题目是《欧时经济茶座：“底特律破产”带来的启示》）