记者|马付才
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近日，记者从自然资源部获悉，根据《自然资源法治建设2022年工作要点》，耕地保护法被列为自然资源领域重点立法。对此，多位受访专家向记者表示，完善耕地保护法律法规体系，推动多主体参与耕地保护，实现部门协同治理，对充分利用和保护好有限耕地资源、确保国家粮食安全具有十分积极的意义。
为耕地保护提供更有力的法治保障
民以食为天，食以土为本。万物土中生，有土斯有粮。耕地是粮食生产的命根子。
2021年8月，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，2019年末，全国耕地总量为19.18亿亩，控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内。
沈阳农业大学土地与环境学院院长汪景宽教授表示，从全国层面看，目前的耕地数量控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内。但综合考虑生态建设、经济社会发展用地需求等因素，在耕地保护方面，我们绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度。
河南农业大学文法学院教授张帅梁认为，“三调”结果显示，我国生态建设取得了积极成效，但生态建设格局在局部地区还不稳定，必须坚持最严格的生态环境保护制度。
青岛大学法学院法治乡村建设研究中心主任许庆永副教授表示，目前关于耕地保护的法律主要体现在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《中华人民共和国基本农田保护条例》等法律法规，主要涵盖土地用途管理、基本农田保护、土地占用税费制度、侵占耕地所承担的法律责任等多个方面，其中体现耕地保护的规定相对比较分散。虽然8月1日开始实施的黑土地保护法为耕地保护法律制定和发展提供一定的参考，但在形成系统性的耕地保护框架方面还需要进一步完善。另外，保护耕地法律监管方面，还需要对不同监管部门之间执法权限进行进一步明确。
张帅梁认为，一是现有耕地保护法律制度体系化尚待进一步健全，不同法律之间涉及耕地保护的内容有冲突，如土地管理法规定，撂荒两年，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但农村土地承包法规定，承包期内，发包方不得收回承包地。二是耕地保护主体的多元性有待进一步增强，对农民的广泛参与规定不足。外出务工导致耕地撂荒、经济驱动导致耕地改种等问题的治理，需要调动农民参与的积极性，但现有法律缺乏这样的群众动员。三是耕地保护激励机制有进一步提升空间，应加强耕地补偿激励方面制度建设。
汪景宽表示，制定耕地保护法非常必要。耕地数量和质量直接关系国家粮食安全和主要农产品有效供给，当前我国耕地数量为19.18亿亩，2009年至2019年10年里下降1亿多亩，接近18亿亩耕地红线。尽快启动耕地保护立法工作，依法加强耕地保护，不断提升耕地质量，对确保国家粮食安全和主要农产品有效供给具有十分重要的意义。
具体立法建议
许庆永认为，制定耕地保护法，首先要坚持以人民为中心，保障农民群体合法权益。耕地保护法起草过程中，要始终保持法律的稳定性、科学性和可操作性，在尊重立法初衷和目的的基础上综合考虑生态保护建设和可持续发展的基本理念，将其放置到整个现行法律体系中，通过体系解释方法予以规制，在保护耕地的同时维护农民的正当权益，使法律实施的保护红利能够最大限度地落实到民生领域。其次，明确法律内涵和法律主体，着力构建耕地保护和管理制度规范。考虑到土地这一生产要素的特殊性以及资源的有限性，在制定耕地保护法过程中，需要明确关于耕地的具体内涵、行政执法主体以及权力行使边界，以耕地保护法及配套法律法规为基础，构建农村土地保护法律体系，逐步给现代化农业发展以及乡村建设提供系统的法律保障。最后，要加强法律之间相互衔接，目前，宅基地三权分置改革正在持续进行，各种土地之间的功能性转化问题逐渐显现。因此，耕地保护法制定过程中，要加强同现行有效法律法规的衔接。
张帅梁建议，制定耕地保护法要加强制度创新，如建立耕地生态保护与修复制度，及时修复损毁耕地、治理退化和受污染耕地；建立耕地轮作休耕制度，鼓励因地制宜发展生态农业、有机农业、循环农业等，提升耕地生态系统质量和稳定性。
汪景宽表示，科学制定耕地保护法，要从耕地数量、质量、生态“三位一体”角度综合考虑。耕地保护数量固然重要，但还应该注意以种植农作物而非可耕地数量为主导。在耕地质量建设上，建议在立法层面考虑对耕地基础设施建设加大投入力度，组织开展涉及耕地质量保护的有关工作，改善和提高耕地质量。耕地具有周期性的自然生产力，建议立法时对不顾及耕地自然生产力的恢复和保育，粗放地开发利用耕地自然生产能力，或过度地人工赋能、长期高强度利用耕地行为从严制止，对耕地退化、耕地污染等耕地生态破坏行为，构建基于耕地产能和生态“双安全”的制度、技术和工作体系。
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