杨刘翔
高邮市自然资源和规划局 江苏省高邮市 225000
摘要：耕地“进出平衡”是一项国家创新制度。本篇通过《第三次全国国土调查主要数据公报》（以下称之为“三调”）研究了其现实意义、依照基层普遍存在的耕地流出情况结合文件分析其适用范围，依照数据判定主要耕地转进来源、务实的耕地转出要求。最后结合基层情况与可能面临的问题，提出以年度国土变更调查成果为基础五点耕地“进出平衡”实施建议。
关键词:耕地“进出平衡” 三调 耕地转进来源 耕地转出要求 年度国土变更调查成果
当前，一个不容忽视的问题，在最严格的耕地保护制度下，我国耕地数量仍在减少。三调显示，我国共有耕地19.17亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线。相比此前的“二调”，10年间耕地减少了1.13亿亩。对此，笔者认为，在占补平衡落实到位、违法建设占用耕地坚决查处的高压态势下，耕地减少的主要原因是“非粮化”。具体表现在，10年间耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。其背后深层次原因在于耕地进出平衡未落实到位。当前，各级政府更多地强调耕地占补平衡，注重对建设占用耕地进行补充。但对于耕地因'非粮化’流向园地、林地导致的耕地减少现象，很少通过将同等数量的园地和林地整治为耕地等方式实现耕地进出平衡，导致耕地流出多、流入少甚至是没有。”要解决耕地“非粮化”的问题，就需要制定耕地“进出平衡”，精准抓手。2021年11月26日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》（自然资办函〔2021〕2206号），提出对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。可见，国家落实耕地“进出平衡”决心之大。
1.释义及适用范围
何为耕地“进出平衡”？耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动。《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号）文件指出要严格管控、稳妥实施耕地“进出平衡”。县级人民政府对耕地“进出平衡”负总体责任，“耕地转出”的相关实施主体承担落实“耕地转进”具体责任。农民个人在自己承包地上自行调整种植结构、造成耕地地类改变的，应符合农业结构调整政策规定，由县级人民政府统筹保障、“兜底”落实。根据我省实际，制定《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施细则》，探索建立耕地“进出平衡”指标交易市场机制。各地要严格落实耕地“进出平衡”，县级人民政府要根据相关要求，以年度国土变更调查成果为基础，结合本地实际，编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案，对“耕地转出”和“耕地转进”的数量、质量、布局、时序予以落实并稳妥组织实施，确保有规划、有计划、有目标、有节奏的推进落实。因此笔者根据近年乡镇耕地流出情况，结合乡镇政府治理情况。梳理出一般耕地改变耕地地类且需要开展耕地“进出平衡”的情形：
第一，经批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。第二，经批准实施、在耕地上建设的农田防护林、沟渠、农村道路等工程。第三，经批准实施，将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地的项目。第四，经批准实施的新增设施农业建设项目。第五，在2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之后，未经批准将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，且确实难以恢复的情形。第六，其他应认定属于改变耕地地类、需开展耕地“进出平衡”的情形。
2.探索耕地“进出平衡”的耕地转进来源、转出要求
2.1“耕地转进”来源
耕地“进出平衡”的耕地转进来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。但是，“二调”以来的10年间，已有大量耕地流向林地、园地等农用地。根据“三调”结果，对“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。而自然资发〔2021〕166号文已明确在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，应当逐步退出，恢复耕地属性。
因此，在实践中，应当优先将即可恢复、工程可恢复地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。其中，对于林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案。
目前，各地区已经开展了耕地恢复潜力调查评价工作，例如广东省于2021年印发《广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案》，明确在国土“三调”中的即可恢复、工程恢复地类基础上，扣除25度以上坡、河道湖区范围内、批而未用、生态保护红线范围内、试划城镇开发边界范围内等不符合要求地块后，以剩余的恢复类地块作为主要调查评价对象，形成全省容易恢复、较难恢复、难以恢复三类潜力地块数据成果，并与国土调查数据库实现集成，为广东后续按照国家统一部署实施耕地恢复工作、落实新一轮规划期耕地保护任务奠定基础。
同时依据苏自然资发〔2022〕178号文件精神耕地转进优先考虑自身规模较大地块或与周边现状耕地集中连片，农田水利设施配备完善的地块。
2.2“耕地转出”要求
耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地，优质、集中连片的耕地，尤其是高标准农田（永久基本农田范围以外的)，原则上不得转出。“耕地转出”确实不可避让已建成高标准农田的，要按照“占多少补多少”的要求进行补建。“耕地转出”地块原则上不得转为建设用地和未利用地。依据国土空间规划，已纳入规划建设用地范围内的一般耕地，原则上不能纳入“耕地转出”范围。依法批准的建设项目实施不能占用上一年度“耕地转出”地块，切实防止规避落实建设占用耕地占补平衡。
3耕地“进出平衡”的实施建议
3.1按时间节点组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案
根据自然资发〔2021〕166号、苏自然资发〔2022〕178号文件文要求，县级人民政府应及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，充分考虑区域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，要按时间节点完成申报、方案编制、组织实施等工作，要明确“出”需要符合国土空间规划，报经县级自然资源主管部门备案，并承担从其他农用地恢复为同等数量耕地的义务；“进”应符合耕地认定标准，并经验收确认，上图入库。同时保证先进后出。
3.2依照过往数据落实耕地“进出平衡”的供需分析与预测
建议以乡镇为单位在国土空间总体规划、土地综合整治等专项规划、村庄规划等详细规划的衔接基础上，落实耕地“进出平衡”的供需分析与预测：一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，结合本地区国土绿化、设施农业项目建设、农田水利设施建设、农业结构调整等项目需求，做好耕地“进出平衡”需求预测，落实转出方案编制，以3-5年为周期预估年均转出指标情况。另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。
3.3转出应优先使用难以长期稳定利用的耕地
自然资发〔2021〕166号文要求耕地转变耕地地类后，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的目标。因此开展耕地“进出平衡”应当按照《江苏省土地管理条例》规定，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地时优先使用难以长期稳定利用的耕地。此外，应加强耕地转为其他农用地的审批把关，确保转变耕地地类符合相关标准并得到批准，并在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。
3.4做好耕地“进出平衡”指标储备工作
由于耕地“进出平衡”转入耕地的最大潜力来源是即可恢复为耕地、工程可恢复为耕地的农用地，而这些农用地的分布区域可能与耕地转出项目所在区域并不一一对应，且耕地恢复工作会涉及到耕地地类的认定和审批，可能需要较长时间。各地政府应主动统筹（可以3-5年为周期，保证周期内指标储备充足），预测未来一段时间的耕地转出需求量，提前开展耕地恢复工作，储备一批耕地“进出平衡”指标，确保在实施耕地转换的年度内及时补充相应的耕地，落实年度耕地“进出平衡”，以便在年度国土变更调查中依法对地类予以变更，同时也为跨镇街、跨区县的统筹调剂预留空间。
3.5建立耕地“进出平衡”的资金保障体系
耕地“进出平衡”的垦造耕地费用原则上应该来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，通过政府资金保障制度顺利运行。提前储备耕地“进出平衡”指标，基层政府可以加强资金统筹力度，从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，组织实施耕地恢复，并按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、附着物情况制定补偿标准，加大对恢复耕地的管护激励力度，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。
参考文献
[1]《第三次全国国土调查主要数据公报》
[2]《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》（自然资办函〔2021〕2206号）
[3]《江苏省自然资源厅 江苏省农业农村厅 江苏省林业局关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》（苏自然资发〔2022〕178号）
[4]《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）
[5]《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）
[6]《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）
[7]《江苏省土地管理条例》
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