WA丨马红杰丨北京城市更新发展历程和政策演变——全生命周期管理和评估制度探索丨北京城市更新
北京城市更新发展历程和政策演变——全生命周期管理和评估制度探索
Development Process and Policy Evolution of Urban Regeneration in Beijing: Exploration of Life Cycle Management and Evaluation System摘要：随着经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，北京的城市发展也逐步从外延扩张式转向内涵提升式，进入以提升质量为主的转型发展新阶段。本文回溯了新中国成立以来北京城市更新政策的实践探索和发展历程，在展望 “十四五”时期发展方向的基础上，明确在减量背景下，北京实施城市更新所面临的新形势和新任务，从城市更新工作的整体组织架构、加强规划引领、创新制度设计和探索实践案例4个角度展开分析，剖析新时代北京城市更新通过制度创新进入全生命周期管理的新阶段。党的二十大报告指出，“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2022年，我国城镇化率已达到65.22%，根据社科院分析，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速推进向逐步放缓的“拐点”[1]。城市更新是城市发展的必然产物，城镇化进程达到一定阶段后，城市开发建设方式和经济增长方式都将发生转变，必然面临城市更新这一重要问题。过去5年，党中央、国务院相继批复了北京城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规，构建了首都规划的“四梁八柱”。北京是全国第一个实现减量发展的城市，北京的城市发展实现了从“集聚资源求增长”向“疏解功能谋发展”的重大转变，确立了“控增量、促减量、优存量”的城市更新思路，城市更新迈向聚焦政策、聚焦实施、聚焦基层，通过制度创新实现全生命周期管理的新阶段[2]。建国后，中央政府在北京旧城的基础上建设新城，标志着当代北京城市更新的开端。发展至今，北京的城市更新经历了曲折变化中探索城市更新、以城市建设带动城市更新、用文化内核引领城市更新3个阶段。1.1 第一阶段（1949-1978）：曲折变化中探索城市更新1949年的北京旧城区域，完整延续了明清4个世纪以来中古时期的都市面貌。在北京被确定为新中国的首都后，为更好推动首都建设与城市面貌的改善，北京开始了大规模的城市更新。由于政治经济形势的不断变化，这一阶段的城市更新工作在曲折变化中不断探索。本阶段的城市更新工作主要是以旧城为对象的“旧城改造”。因受“先生产、后生活”思想的影响，旧城改造工作以政府为主导，以建设满足中央机关办公、政治活动、工业生产与居住等需求的项目为主体。1957年提出的《北京城市建设总体规划初步方案（草案）》中明确提出，北京要建设为现代化的大工业基地，对旧城改造的力度也要加大。进入1960年代，“先生产、后生活”指导思想的延续，导致北京出现了基础设施缺口极大、违章建筑涌现、房屋居住条件变差、生活环境遭到破坏等一系列问题。“文化大革命”开始后，规划部门被撤销，总体规划暂停，加上“三年不搞城市规划”等观点的提出和政治运动的影响，北京的旧城改造甚至是整体的建设，都是在混乱无序中进行。1972年提出的《北京城市建设总体规划方案》虽未得到批复，但首次从城市更新角度提出了北京建设的新思路，旧城改造的步伐也逐渐放缓，城市更新和城市规划也变得有序，为之后的城市用地功能布局调整奠定了基础，也为下一阶段市区城市更新指明了方向[3]。1.2 第二阶段（1978-2002）：以城市建设带动城市更新1978年十一届三中全会后，中国正式开始了改革开放。北京的城市建设和城市更新的速度不仅明显加快，思维方式和价值导向也开始转变。1982年编制完成的《北京城市建设总体规划方案》，提出了要改善居住、控制工业发展的新思想，从“先生产、后生活”提升到“生产与生活并重”；从旧城“大拆大建”提升到“有机更新”；从“局部维护”提升到“整体保护”。1984年国务院颁布的《城市规划条例》成为我国第一部有关城市规划、建设和管理的基本法规，法规明确指出：“旧城区的改建，应当遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造的原则”。 1980-1990年代，北京相继推行了历史文化保护区带动旧城有机更新、商业开发带动危改、推动产业“退二进三”等新方法，同时颁布了相关鼓励配套政策。这些新方法新政策高效推动了城市更新的实施，短时间内补充了生活基础设施短板，优化了城市功能与布局，也建设了一批国际化高品质功能区，为北京的财政收益和居民生活改善带来了巨大贡献。虽然原有“重建设，轻保护”的现象得到了一定改变，旧城地区在一定程度上得到了维护和提升，但很多城市更新项目与旧城的空间范围重叠，有大量传统的胡同、院落、街巷消失，原住民外迁，应运而生的大体量、高密度的现代建筑群对古都的历史风貌和格局造成了负面的影响。这一阶段的城市更新工作主要通过房地产开发等建设的手段，高速高效带动了整个北京的城市更新。此阶段过后，北京城市建设的步伐明显放缓，城市更新工作也向着精细化、渐进式的方向转变。1.3 第三阶段（2002-2017）：用文化内核引领城市更新21世纪以来，随着城市化进程加快，自然资源与城市建设的矛盾愈发突出。传统成片拆除重建、增量更新的方式已难以应对城市更新工作新阶段的挑战。2002年，北京市人民政府批准了北京市规划委员会组织编制的《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》。同年，北京市确定了第二批15片历史文化保护区。历史文化保护区的划定，标志着北京历史文化名城点、线、面的保护框架基本形成。2004年，随着《北京城市总体规划（2004年-2020 年）》的编制完成，区域统筹、整体保护、微循环、有机更新等成为了城市更新的主体思想，老城悠久的历史文化内涵也得到了全面重视。这一阶段的城市更新工作是在尊重历史风貌和格局的前提下，灵活利用存量空间，渐进式地推动城市更新的落地。同时，原住民的需求和意愿被进一步重视，公众参与、多元共治等理念得到发展和应用。从外在建筑空间本体的更新提升到文化内核的传承，城市更新的任务也更加多元，不仅要改善更新地区的居住品质，也希望通过更新提升街区活力，促进人文复兴。2017年，党的十九大提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，伴随着新版北京城市总体规划批复，北京的城市更新工作也正式进入全生命周期管理的新阶段，向着推动城市可持续发展、高质量发展、高水平治理的系统工程方向不断提升。北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新时代首都城市战略定位的城市更新，是减量背景下的城市更新，是满足人民群众对美好生活需要的城市更新[4]。在落实城市总体规划、强化首都功能、补齐功能短板的背景下，北京的城市更新限制要素多，实施诉求大，腾挪空间少，面临诸多挑战。2017年，中共中央国务院在北京城市总体规划的批复中明确：“严格控制城市规模，以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整” [5]。在首都减量发展的背景下，各区政府格外关注建筑规模指标投放使用对于地区经济发展的回报率。在实践中发现，由于保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目以非营利性为主，难以吸引社会资本、产生经济效益，各区政府向非营利性设施投放建筑规模指标的积极性普遍偏低。在北京的城市更新推进过程中，土地政策中的土地配置方式、土地过渡期、土地使用年期及土地价款等方面缺乏有效支撑措施，如土地配置方式拘泥于传统招拍挂模式，容易导致城市更新项目在实施推动过程中重走房地产带动城市发展大拆大建的老路，进而演变为通过实施城市更新拿地囤地，与城市更新的初衷背道而驰。城市更新项目适用土地过渡期政策的情形及相关手续办理要求还有待规范，土地5年过渡期政策到期后的管理方式不明，尤其是适用过渡期政策的项目如何办理用地手续，将直接影响实施主体参与城市更新盘活项目的动力和信心。城市更新本质上是对城市资源的再分配，涉及到公共要素供给、产业绩效、节能环保、不动产转让、土地退出等多方面环节。当前，部分已实施的孤立散点式布局的城市更新项目，仅对区域的优势更新资源进行空间和产业升级，是快进快出的资本盈利运作路线。这种缺乏区域统筹的城市更新容易导致地区“好吃的肉都先吃光了，留下的都是难啃的骨头”。区域劣势更新任务未能与优势更新资源进行有效捆绑，长此以往，将导致区域的基础设施欠账多，历史遗留问题处置难，环境品质持续下降。2020年，党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动，提出以高质量发展为目标、以满足人民宜居宜业需要为出发点和落脚点、以功能性改造为重点的城市更新工作要求”。随后，北京针对城市更新的《北京市城市更新行动计划（2021-2025 年）》《关于实施城市更新行动指导意见》《城市更新专项小组工作方案》《北京市城市更新专项规划》《北京市城市更新条例》等文件相继出台，通过整体组织架构、加强规划引领、创新制度设计和探索实践案例4个维度体系的制度共建，北京的城市更新工作进入了全生命周期管理的新篇章。北京作为全国第一批开展城市更新工作的试点城市，2021年初，由市委城市工作委员会设立城市更新专项小组，由市委、市政府主要负责同志领衔挂帅，协调推进北京城市更新各项工作任务落实。城市更新专项小组由市长担任组长，分管发展改革、财政、城市建设和城市管理的副市长担任副组长，重点部署年度重点工作并组织实施，定期听取各成员单位、各区推进城市更新重点任务的情况汇报，研究重点难点问题。专项小组下设推动实施、规划政策、资金支持3个工作专班，推动实施专班负责承担专项小组日常事务工作，制定城市更新年度任务计划并督促实施；规划政策专班负责统筹研究城市更新规划、土地相关配套政策、标准并组织实施；资金支持专班负责研究制定城市更新资金筹集方案，完善资金使用效率机制，改革创新政府投资、财政补贴等财税制度，鼓励通过社会资本参与等多方式筹集城市更新资金。规划政策专班负责统筹的规划和土地政策是城市更新的核心政策，专班在落实专项小组常规任务的基础上，重点开展了两项“自选动作”：一是加强自上而下的传导与监督，搭建“城市更新规划统筹协调平台”，定期召开城市更新规划统筹协调平台会，宣传解读政策，推进城市更新项目实施落地，并通过台账做好重点任务的后续跟踪；二是畅通自下而上的反馈与沟通，建立规划政策专班季度评估机制，对各区政府（管委会）推进城市更新的工作成效、经典案例、群众满意度等3个方面进行点评考核，打造城市更新全生命周期管理和评估的制度闭环体系。在北京国土空间规划体系中，城市更新地区规划属于集中建设区范围内控制性详细规划范畴，对上需要落实总体规划、分区规划的各项目标指标和刚性管控要求；对下需要依托基层治理持续策划生成更新项目，有效引导和支撑建设部门主导的城市更新行动计划；横向上需要通过城市更新专项规划与发展改革部门的经济社会发展规划有效协同，共同支撑和保障城市功能效益整体提升。2022年5月，北京市政府正式发布《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》，作为指导本市行政区域内城市更新工作的总体安排。该专项规划在全市1371个街区管控范围内，划定近期178个存量街区，梳理全市集中建设区内可更新建筑约245km²，明确了以规划街区为基本单元，以存量建筑为主体的城市更新工作思路，进一步确定了“十四五”时期北京将以“功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建”为原则，推进小规模、渐进式、可持续的更新，系统构建了城市更新工作的目标体系、空间体系、方法体系、组织体系、动力体系和保障体系。北京以街区为单元在详细规划层面推进片区更新，在街区层面对资源与任务进行整体统筹、“肥瘦搭配”。在空间布局上，片区更新是融多种更新类型于一炉，使空间上的物理叠合，向功能和发展上的化学提质转变，碰撞出更多活力空间；在运营管理上，片区更新是化零为整，发挥专业化、规模化效益，做到整体运营，形成微利可持续盈利模式，吸引社会资本参与。北京按年度修订完善详细规划的编制技术标准与成果规范，明确增量街区规划和存量街区规划两种编制方法，重点区分“刚性管控”与“引导完善”内容，构建“图则、导则加规则”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的核心图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，必须严格执行；导则是规划的技术性内容，体现弹性引导要求，其中“规划设计导则”突出高品质引导，“规划实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求（图1）。城市更新的动力来自于政策的创新，通过释放政策红利赋予更新动力，有效推动城市更新。北京深入制定减量背景下的城市更新激励政策，构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系（图2）。“1”是 《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》），是全市层面的顶层制度设计文件；“N”是针对核心区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的分类型、差异化管控政策，已出台《关于实施城市更新行动的指导意见》等“1+4”政策文件；“X”是结合实际情况，针对堵点、难点，及时出台小、快、灵的政策细则，通过小切口推动大改革，如2022年9月发布的《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》，在土地利用方式及年限、异地置换、价款缴纳等方面提出支持政策。2023年3月1日起正式施行《条例》，是对北京现行的行动计划、专项规划、指导意见等政策文件通过法规形式进一步的明确和固化，为北京的城市更新工作提供法治保障。《条例》明确，北京的城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。同时，《条例》从规划、土地政策方面给出具体措施，保障城市更新的顺利推进。规划政策方面，提供弹性空间，不搞 “一刀切”，通过明确路径吸引社会资本参与：（1）明确北京的城市更新工作应加强规划引领，首次提出“更新类控制性详细规划”的概念及要求，支持和保障城市更新项目的实施需求；（2）通过“必要附属设施不计”和“保民生增量全区统筹”两条建筑规模核算路径，激活各区建筑规模指标流量池，激发城市更新实施动力；（3）探索实施建筑用途转换和土地用途兼容，允许商业服务业类建筑用途之间相互转换、工业以及仓储类建筑转换为其他用途，解决实现城市功能过程中合理变更建筑和土地使用用途的需求；（4）对无审批手续、审批手续不全或是现状与原审批不符的建筑，分情形予以处理，为存量建筑更新明确了实施路径；（5）进一步明确相关规范标准要求，提出城市更新中人防工程、建筑退线、建筑间距、日照时间、机动车停车数量等无法达到现行标准和规范的，可以按照改造后不低于现状的标准进行审批；（6）通过完善消防技术标准和开展性能化设计，解决城市更新既有建筑改造难以满足现行标准的问题，统筹兼顾消防安全保障和改造技术标准合理，实现消防安全性能水平有效提升。土地政策方面，转变传统以增量为主的城市发展观念，优化存量更新时代的土地利用模式：（1）完善国有建设用地配置方式，城市更新项目可根据项目规划条件、土地用途和市场主体意愿，依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等土地供应方式使城市更新过程中的供地方式更加丰富和灵活多样；（2）明确土地过渡期政策，在不改变用地主体的前提下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态，如新型基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地；（3）进一步降低土地使用成本，供地方式方面，鼓励采取租赁方式用地；土地价款方面，对提供公共服务设施、补充城市短板等为城市做出贡献的更新项目，应当考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，综合确定土地价款；（4）灵活确定土地使用年限，鼓励以弹性年期方式用地，有利于盘活存量土地资源，促进土地集约高效利用；对国有建设用地使用权剩余年期不足的，允许依法适当延长使用年限，有效解决了更新中剩余年期不足的问题。北京始终坚持以案说法，以例促策，通过搭建多元协商、开放共治的平台，统筹发挥政府、市场、公众的协同作用，推进城市更新实施案例的生成落地。在政府引导方面，以政府投入公共空间整治、轨道建设、重大项目建设等多种方式撬动多元资本参与，以点带面，统筹推动地区更新；在市场主体方面，激发市场投资活力与更新动力，通过具体项目实施带动区域发展，提升资产价值；在居民参与方面，加强街镇党建引领基层治理，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民；在社会支持方面，实行责任规划师和建筑师负责制度，依托专业技术支持，构建协同治理、良性互动的城市更新治理组织体系，用“外脑”提升城市更新项目的整体品质。片区统筹是城市更新的主导方向，为鼓励和推进片区综合更新，北京将编制街区控制性详细规划作为统筹街区空间资源、精细化管控城市风貌、塑造城市特色的有力手段，以昌平回龙观、天通苑地区街区控制性详细规划为样板，与基层治理相结合，针对存量更新地区特点，通过“体检评估找问题”形成问题清单和资源清单、“多元协商问需求”形成需求清单和愿景清单、“整体策划配政策”形成策略清单和政策清单、“制定计划推行动”形成任务清单和项目清单这4个步骤，统筹增量资源和存量资源，提出六大规划策略及36条规划要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法（图3），为大型社区治理提供可复制、可推广的首都方案。2022年7月，北京举办首届“北京城市更新最佳实践评选活动”，16个“最佳实践”项目和18个优秀案例从全市100多家单位申报的210个项目中脱颖而出，获选项目类型丰富，体现了惠民生、保名城、调结构、补短板、提质量、促发展的方向和多元参与的特点，具有较强的社会影响力和较好的示范效应。入选项目中，民生类项目占到1/4，包括光明楼17号、劲松北社区、“小空间 大生活”等项目，反映了北京城市更新紧紧围绕“七有”“五性”1），从补短板和强弱项出发，打造民生改善综合体，切实增加群众的获得感。城市更新是一项社会治理层面的公共政策，需要组织全社会力量持续跟进，精治、共治、法治，久久为功。按照“组织明任务、规划定方向、政策推项目、项目出成效”的城市更新制度框架，北京通过建立“政府部门引领、社会力量参与、责师技术支持、居民群众共建”的城市更新全生命周期可持续保障模式，加强机制保障、政策保障、服务保障和评估保障，变一次性工作为长期动态跟踪推进，变项目独立更新为以街区为单元的整体连片更新，统筹城市更新过程中的日常数据，构建北京城市更新全周期管理的基础底数，聚焦以人民为中心的空间治理和公共治理政策集成，走好减量背景下首都高质量城市更新之路，打造宜居、韧性、智慧城市。□1）“七有”：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。“五性”：便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性。[1]张车伟,蔡翼飞.人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.22 [M].北京:社会科学文献出版社,2022.[2]杨浚,文爱平.杨浚：规划引领，更新提质[J].北京规划建设,2022(01):204-207.[3]王崇烈,陈思伽.北京城市更新实践历程回顾[J]北京规划建设.2021(06):26-32.[4]北京市人民政府.北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）[EB/OL].(2022-05-18)[2023-02-10].http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220518_2715630.html.[5]中华人民共和国中央人民政府.中共中央 国务院关于《北京城市总体规划（2016年－2035年）》的批复[EB/OL].(2017-09-27)[2023-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/27/content_5227992.htm.北京市规划和自然资源委员会详细规划处（城市更新处）处长 北京城市更新发展历程和政策演变——全生命周期管理和评估制度探索 城市更新背景下的控规编制方法研究——以北京回龙观、天通苑地区街区控规为例 工业用地更新背景下北京旧工业建筑保护利用的回顾与展望 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