在著名作家二月河所著的《雍正王朝》中有一段话，是年迈的康熙皇帝说的：“朝廷征收1两税银，下面的官员就敢把火耗加到二两。”那么这个火耗究竟是什么玩意儿呢？这其实是从前朝传承下来的一项弊政，由于朝廷征收的银两或粮食在熔铸或运输途中会不可避免的产生少许损耗，因此各级官员在征收钱粮赋税的时候，就附加征收“耗羡”，即火耗，以弥补实际损耗的部分，其实质就是一种附加税。
不过，这笔火耗的具体数额和使用，一直没有详细的规定，一般由地方官自行把握。久而久之，就成了一种半合法的额外收入，因此州县官对于征收火耗十分卖力，滥征滥派现象非常严重。“康熙六十年，州县官额征钱粮，大州上县。每正赋一两,收耗羡银一钱及五分、二钱不等。其或偏州僻扈，赋额少至一两百两者。税轻赋重，数倍于正额者有之。”
由于满清朝廷也知道这笔火耗银子的存在，因此对于各级官员的俸禄规定的极低。据《清朝文献通考》记载，在京文武官员每年的俸银标准为：一品180两，二品150两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，正九品33两1钱,从九品31两5钱;另按俸银每两给禄米1斛。地方文官俸银基本和京官相同，但无禄米；武官俸禄则只有在京文官的一半。
但是到了雍正元年（公元1723年），火耗征收的无序和部分官员的贪婪已经到了无法容忍的地步，一方面许多地方征收的火耗比正规税收还要高，极大增加了百姓负担；另一方面，贪官领了高额的火耗，也没有耽误其他途径的贪腐；清官不认盘剥百姓，不得不清贫度日。为此，山西巡抚诺岷向朝廷提出了实行火耗归公和养廉银制度的建议，并得到雍正帝的支持,在山西省率先试行。
次年七月六日，雍正帝把养廉银制度作为整顿吏治和财政的突破口，毅然谕令“通行天下”。从此，火耗不再由各级官吏分散管理，而是由一省巡抚总督制定征收数额，统一征收、统一管理，再视情分配给地方官吏。由于各省经济情况不同，因此征收的火耗和发放的养廉银数额差别很大，但都绝对高于原来那微薄的俸禄。如江苏、安徽、江西总督的养廉银高达1.8万两，是原有俸禄银的116倍；陕甘和云贵总督为2万两，而直隶和湖广、两广总督也高达1.5万两，是其俸禄银的100倍，此外州府道县的官员薪俸收入也都有了非常惊人的增长，其中官职越高的，薪俸收入提高的幅度也就越大。
但是，与全国范围内参差不齐的情况一样，即使在同一省内，养廉银数量多寡各异的现象也仍然存在，有些地区的差距还很大。如直隶地区知府的养廉银数量为1000两到2600两不等，其间相差1.6倍。浙江省内各知县的养廉银分别为500两到1800两不等，最高者与最低者相差2.6倍。
不过，养廉银制度建立之初， 仅及于地方官员，在北京六部等部门任职的官员一般并没有养廉银;另外，即使在地方政府官员中，养廉银也仅发给文职人员，武职官员依然没有。由于对各级官吏实行了这种“低俸禄，高养廉”的补贴政策，也的确产生了一定的积极作用，“各官俱有养廉足资，从而既可杜绝州县籍口之端”，又能堵塞“上司勒索之路”。
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