陈振宇按
高校不是行政机关，一般不成为行政诉讼的被告。但是高校基于法律法规的授权，行使某些特定的管理职责产生的争议，可以纳入行政诉讼的范围。从1998年的田永要北京科技大学颁发毕业证书、学位证书案（《最高人民法院公报》1999年第4期），到甘露不服暨南大学开除学籍案（《最高人民法院公报》2012年第1期），被纳入行政诉讼的高校行为逐步增加，从最初的颁发学位、学历证书的行为，逐步扩大到严重关涉学生利益的违纪处分行为。
杨浦法院韩磊法官主审并撰写的案例《张某诉上海理工大学开除学籍处分决定案》系因高校作出开出学籍的违纪处分行为而被纳入行政诉讼的典型案例。该案例传递了两个信息：第一，高校校规与法律、法规、规章不相悖并经公布生效的，可以成为法院裁判的依据；第二，高校可以为了学生的利益，自我设定较上位法更为严格的内部处分程序规定，高校自己不遵循该内部处分程序的亦构成重大程序违法，所做处分决定应当予以撤销。该案例对于在行政诉讼中如何理解程序法定以及下位法的立法权限问题，具有启发意义，值得一读。
张某诉上海理工大学开除学籍处分决定案
——高校应当遵守其制定的较上位法更严格的内部处分程序规定
上海市杨浦区人民法院法官 韩 磊
提 要
高校对校纪校规的制定权来源于法律、法规、规章授权。高校可以自我设定较上位法更为严格的内部处分程序规定。其违反该内部规则未举行听证即作出开除学籍处分决定的，应构成重大行政程序违法而予以撤销。
案 情
原告：张某。
被告：上海理工大学。
原告张某原系上海理工大学光电信息与计算机工程学院测试计量技术及仪器专业2013级硕士研究生。2015年5月9日，原告在上海市普通高等学校面向应届中等职业学校毕业生招生统一文化考试中，在上海市宝山区行知中学代替他人参加考试。2015年5月18日，上海市教育考试院就原告替考行为向被告发出调查通报。2015年5月22日，被告召开校长办公会议，经研究后决定给予原告开除学籍处分。同日，被告向原告出具落款为上海理工大学研究生院的《处分决定书》。2015年5月26日，原告向被告学生申诉处理委员会提出申诉申请。2015年6月11日，被告学生申诉处理委员会召开会议，决定维持原处分决定。原告对开除学籍处分决定不服，遂向法院提起诉讼。
另，2013年，被告制定并公布《上海理工大学学生违纪处分条例》。该《条例》第四十六条规定，学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分适当。第五十条规定，学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。学生对拟处分决定有异议的，可以向学校主管部门提出申辩；其中拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利。
原告张某诉称：原告因被蒙骗而参加上海市普通高等学校面向应届中等职业学校毕业生招生统一文化考试，在获悉真相后，即主动向公安机关报案，并终止考试。事后亦分别向公安机关和学校表示真诚悔过，并写下悔改书。被告在未进行调查也未听取原告申辩的情况下，作出开除学籍的处分决定，事实依据不充分，违反法定程序，适用法律不当，处分过重，违背了教育与惩罚相适应的原则，侵犯了原告的受教育权。故请求判令：1、撤销被告上海理工大学于2015年5月22日作出的《处分决定书》；2、恢复原告学籍。
被告上海理工大学辩称：2015年5月18日，被告收到上海市教育考试院的调查通报，认定原告在上海市普通高等学校面向应届中等职业学校毕业生招生统一文化考试中存在替考行为。被告随即向原告进行核实并给予充分的陈述和申辩机会，原告亦出具《情况说明》承认了替考事实。被告经校长办公会议研究，依据《普通高等学校学生管理规定》和《国家教育考试违规处理办法》的规定作出了开除学籍的处分决定，并保障了原告的申诉权利。被诉处分决定程序正当，证据充分，依据明确，定性准确，处分适当。故请求驳回原告的诉讼请求。
审 判
法院经审理认为：根据《中华人民共和国教育法》的规定，被告作为普通高等学校，有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。本案中，原告于2015年5月9日在上海市普通高等学校面向应届中等职业学校毕业生招生统一文化考试中存在替考行为，由上海市教育考试院的调查通报、公安机关的询问笔录以及原告本人的情况说明等证据佐证，对该替考事实原告亦无异议，被告认定事实清楚。《普通高等学校学生管理规定》第五十四条第（四）项规定，由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的，学校可以给予学生开除学籍处分。《国家教育考试违规处理办法》第十二条规定，在校学生代替考生参加考试的，由学校根据有关规定严肃处理，直至开除学籍。被告依据上述规定对原告作出处分决定，适用法律、法规正确。《普通高等学校学生管理规定》第五十五条规定，学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。第五十六条规定，学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。第五十八条规定，学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。《上海理工大学学生违纪处分条例》系根据《普通高等学校学生管理规定》第六十八条的规定制定，与上位法不相悖，对其效力可予确认。该条例第五十条第二款规定，学生对拟处分决定有异议的，可以向学校主管部门提出申辩；其中拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利。该规定系被告自我设定的较上位法更为严格的程序性规范，有利于充分保障受教育者的合法权益，不违背《普通高等学校学生管理规定》及《国家教育考试违规处理办法》相应条文的立法本意，被告应予遵守。本案中，被告在被诉处分决定作出前未告知原告有申请听证的权利，属违反法定程序。另外，被告出具的《处分决定书》落款错列为上海理工大学研究生院，不符合《普通高等学校学生管理规定》第五十八条的要求，应予纠正。综上，被诉处分决定依法应予撤销，撤销后原告的学籍自行恢复，被告应当重新作出处理决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销被告上海理工大学于2015年5月22日对原告张某作出的开除学籍的处分决定；二、被告上海理工大学应于判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。
一审判决后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已生效。
评 析
本案系教育行政案件，涉及法院对高校内部程序规则的效力的认定，以及对高校惩戒行为的司法审查强度等法律问题。
一、高校根据法律、法规、规章授权可以制定校纪校规
高校是依《教育法》的授权行使教育管理职能的机构，属于行政法上的被授权组织。但高校作为“公法人中的特别法人”，具有一定程度的自治权。这种高校自治权首先体现为大学根据自身的发展特色制定章程以及其他自治规则。[1]教育部令第21号《普通高等学校学生管理规定》第六十八条第二款规定，高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门），并及时向学生公布。本案被告根据第六十八条规定制定了《上海理工大学学生违纪处分条例》，该条例与国家法律规范一起共同构成了学校管理的规则体系，规范、调整着该校学生管理、教学科研等活动。因此，进入到司法审查时，法院除依据法律、法规，参照规章外，还可参考高校的内部规定。但法院适用校规的前提是对其效力进行审查，重点是审查是否与上位法相悖，这是法律保留原则的基本要求，也是上述规章第六十八条关于授权依据的题中之义。只有经审查确认效力后，才能纳入“法”的范畴，进而作为司法审查的法律依据。本案中，被告根据《普通高等学校学生管理规定》第六十八条的规定制定了《上海理工大学学生违纪处分条例》，法院对其效力予以了审查，认为该校规与法律、法规、规章不相悖，并且已公布生效，可以作为学校作出开除学籍处分决定的法律依据。
[1] 高俊杰：《论高校自治规则的司法审查》，载《行政法学研究》2012年第3期。
二、高校可以自行设定较上位法更为严格的处分程序规定
高校基于教育部规章的授权，结合自身实际情况制定内部管理规定，多涉及实体规则的具体细化或补缺。本案被告制定《上海理工大学学生违纪处分条例》时，除涉及实体规则外，还设定了程序规范。与上位法相比，主要是增设了听证程序。根据《普通高等学校学生管理规定》第五十六条规定，学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。而被告制定的《上海理工大学学生违纪处分条例》第五十条规定，拟给予开除学籍处分的学生有申请召开听证会的权利。由此，被告自我设定了比国家法律规范更严格的程序性规范，这是行政自我规制理论在行政程序的体现。本案法院经审查对该内部规则的效力予以了认可。主要理由有二：一是该规则符合最大限度保障学生合法权益的价值导向。听证是行政程序法的核心制度，通过“两造俱备”、“兼听则明”，有利于充分发挥行政程序在学生权利救济中的保障作用。二是该规则符合正当法律程序原则。正当法律程序作为一种程序的正义观不但在行政程序中被直接的、广泛的应用，而且更在《普通高等学校学生管理规定》中得以明确规定而具象为实定法上的要求。[1]故该规定符合《普通高等学校学生管理规定》及《国家教育考试违规处理办法》等上位法的立法本意。
[1] 《普通高等学校学生管理规定》第五十五条规定：学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。
三、未依据校规举行听证即作出处分的，应构成重大程序违法
如前所述，被告自我设定较上位法更严格的程序性规则，尽管是行政程序的自我规制，但该规则在效力上为“硬法”而非“软法”，同样属于“法定程序”，行政主体没有选择适用余地，必须自觉遵守，本案法院也肯定了校规中有关听证程序一节的有效性和执行力。但被告在实际作出开除学籍处分决定前，未告知原告有申请听证的权利，其在诉讼中提供的程序依据也仅为教育部《普通高等学校学生管理规定》第五十六条，而未包括《上海理工大学学生违纪处分条例》第五十条，故该处分决定构成违反法定程序。因听证制度在行政程序中处核心地位，故该情形属重大程序违法。法院根据《行政诉讼法》第七十条的规定判决撤销了处分决定并责令被告重作。
四、陈述、申辩程序不适用于事实调查阶段
另外需要说明的是，本案被告答辩称其已通过让学生出具《情况说明》的方式保障了陈述和申辩权，从适用方式及适用阶段看被告显然误解了陈述、申辩程序的原义。陈述和申辩的本意是行政主体在已告知拟作出处分的事实、理由和依据的基础上，听取不利相对人的自我辩解和不同意见。而本案被告仅在校长办公会讨论前让原告书写《情况说明》，陈述替考的过程，此时被告尚在进行事实的调查、取证，《情况说明》在证据种类上应归属当事人陈述。在事实未调查清楚前，根本无法告知拟作出处分的事实、理由和依据，故此阶段显然不存在陈述、申辩程序。因此，本案被告在未按校规规定举行听证的情况下，也未按教育部规章规定听取学生陈述、申辩。只是因相比陈述、申辩程序，听证程序具有优先适用性，故法院不需在裁判理由中阐述该节内容，但可以作为判断学校处分程序违法严重程度的参考。
案例索引
上海市杨浦区人民法院（2015）杨行初字第83号行政判决
本站仅提供存储服务，所有内容均由用户发布，如发现有害或侵权内容，请
点击举报。
