羊城晚报---药品监督行政执法人员频频遭遇不配合 一筹莫展|新闻焦点 - 食物藥物安全信息...

在药品监督行政执法过程中，如果当事人积极配合调查，无疑将大大提高行政执法效率及当事人对处罚的认可度。然而，如果当事人不予配合，案件调查就会陷入僵局，甚至会使行政机关陷入"证据不足"、"事实不清"的境地，从而难以实施处罚。
　　近年来，基层药监执法中遇到当事人不配合的比例有上升趋势，有的发生在执法检查初期、行政立案调查之后，有的则发生在行政处罚下达之后，而且当事人不配合的理由和形式也是五花八门。

　　[求因]
　　是什么让执法人员一筹莫展
　　首先，当事人法制意识"过强"或"过弱"。
　　近年来，随着社会法制建设的不断健全，公众的法制意识和执法人员的依法行政能力不断增强。然而，在当事人不配合执法的情形中，都能找到法制意识"过强"或"过弱"者的影子。譬如，对某涉嫌从事无证经营药品活动者的住所兼经营场所进行检查时，如果当事人以私人住所为由不予配合，执法人员将就是否进入检查陷入两难境地：如果强行进入检查，则将面临"私闯民宅"之执法违法；如果退而不查，将给当事人毁灭转移证据以可乘之机。再如，某无证经营药品者在按照执法人员要求签收查封扣押物品通知书后，由于不懂法律听信别人所说"将面临货值金额十倍罚款"，立即选择放弃物品溜之大吉。
　　其次，药品监管执法手段比较单一。
　　笔者所在的市局及辖区一县局2009年先后经历了两起行政诉讼案件，从证据提交及法院的反馈情况来看，行政诉讼发生后，法院对行政机关收集的证据要求较高，甚至达到了公安机关提交的刑事诉讼案件证据的标准。然而实践中，药品行政执法中可用的强制措施远不能和司法机关甚至工商等行政机关相比。。
　　第三，法律法规有待进一步完善。
　　例如，当事人现场拿不出合法进货票据，声称几天后才提供。执法人员即便知道后来拿到的票据是虚假的，受执法效率、成本等因素的约束，对于金额不大、情节轻微的违法案件，一般很难深究下去。

　　[归类]
　　"不配合"情形之不完全归纳
　　1.幕后操纵不露面型。当执法人员发现涉嫌违法问题后，在现场接受调查的往往只是一般办事人员，当事人不是辩称"不知情"，就是把所有事情往老板身上推。而老板则幕后操纵，有的甚至明明就在办公室却电话中声称在外地出差，以便与执法人员"打时间差"，避免执法人员在第一时间调取到关键证据。
　　2.顾左右而言他型。在调查取证时，这类人往往以种种借口躲避、拖延调查询问；或在调查询问中避重就轻，故意做无关紧要的陈述；或在检查现场表现得热情主动，端茶让座态度友好，接下来便开始天南海北地自吹自擂，对于执法人员的问题则避而不谈。
　　3.三十六计走为上型。此种情形以小药店、小诊所或外地企业在当地设立的办事机构居多，当执法人员查处其违法经营的产品及相关证据后，此类当事人一般在权衡利弊后，要么"关门大吉"找不到人，要么一走了之，而查封的货品一般金额不大。这类案件犹如银行的"坏账"一样，让执法部门悬而难决（尤其是已经履行查封扣押物品程序的案件）。
　　4.反复无常装糊涂型。有些案件中个别主要涉案人员的陈述将成为关键证据，而且只有其本人才能说清楚一些核心问题。此类当事人一会儿说自己忘记主要情节、一会儿又把问题推给执法人员无法调查的人，使执法人员无所适从。
　　5.口出狂言威胁型。自恃社会关系复杂，有的当事人要么炫耀与执法机关高层非常要好，要么声称与黑道有关系、扬言打击报复。
　　6.瞒天过海耍聪明型。主要表现在现场检查中不配合，当场狡辩抵赖，甚至将执法人员的视线转移后便开始转移财物，使办案人员取不到有效的证据，公然将查封物品销匿或退回供应商。有的是在处罚决定书下达后迟迟不肯履行，而当药品监管行政机关花费很大成本提请法院强制执行时，当事人便使出浑身解数让法院"执行不到位"。

　　[建议]
　　下决心改变现状
　　笔者认为，要减少或避免不配合执法的情况发生，需要做好以下工作：
　　首先，弥补法律法规的空白。例如，《药品管理法》第64条规定，药品监督管理部门有权按照法律......进行监督检查，有关单位和个人不得拒绝和隐瞒。《行政处罚法》第37条也规定：当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存......当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
　　遗憾的是，上述两部法律只规定了当事人的义务，并未针对当事人不配合情形设定惩罚措施。《药品管理法实施条例》第79条虽然规定了当事人若拒绝逃避检查、销毁隐匿证据材料、擅自动用查封物品时应当予以从重处罚，但如果上述情节导致案件事实不清时，连处罚都无从谈起。为此，必须以地方立法形式给予不配合的当事人以实质性处罚，方可改变当事人因侥幸心理阻挠执法的现状。
　　再如，对前文述及的非法渠道购进药品案例，如果法律明确规定对药品这一特殊商品，执法检查中当事人现场或在合理期限内（如1～3天）不能提供合法完备购进票据即视为违法的话，将在很大程度上避免当事人不配合或伪造证据情形的发生。
　　其次，全面加强执法人员的培训和学习，提高执法水平，尤其是提高在不同行政相对人、不同执法环境下如何依法、有效、正确取证的技巧。同时，执法人员要提高自我保护意识和防范能力，防止因自身执法不严、程序违法或不文明等问题让当事人抓住把柄。
　　第三，在案件查处中引入行政谈判机制。对于违法情节不是特别严重、远未达到启动司法程序介入调查的违法案件，药品监管行政机关可从提高行政效率及和谐执法的角度出发，将自由裁量的从轻或减轻处罚作为换取当事人积极配合调查、还原其违法事实真相的一种交换。
　　第四，适当扩充药品执法强制手段。以法规形式赋予药品行政执法人员更多的强制权，当然要做到慎之又慎，而且这些强制权的实施必须确保经过非常严密的审批。此外，还要完善对执法人员的保护制度。近年来，药品监管执法人员在执法过程中遭遇辱骂、围攻、威胁甚至伤害、打击报复的情形时有发生，因此，必须出台一些措施，如制定严格措施为执法人员家庭信息保密、设立心理疏导、权益保护机制等。

　　[亲身经历与执法技巧]
　　经历
　　1.专业"太极拳"
　　笔者在对辖区一药品零售企业进行监督检查时，发现该单位列入营业面积的二楼存有大量新特药品，当事人现场无法提供购进票据，笔者遂怀疑该药店可能通过非法渠道购入上述药品。当执法人员欲对药品采取查扣措施时，当事人非常专业地打起了"太极拳"：先是声称票据不在店内，第二天会送到执法部门；然后强调执法人员在没有充分证据的情况下，不能强行查扣药品，否则将进行投诉。现场一度陷入僵局。
　　相对于药械经营企业，在对药品使用单位尤其是大型医疗机构的监督检查时则面临更多难题。笔者在对辖区一家大型医疗机构进行检查时，发现一台进口眼科治疗仪的机身标签、合格证与院方提供的证明材料不符，经深入调查确定该治疗仪为未经注册器械。虽然供货企业代院方接受了罚款处罚，但当执法人员对器械执行没收时，却受到来自医疗机构的强大阻力，原因是该器械临床应用价值很高，使用两年来为医院创收不菲，如果被没收后，从进口到安装调试需要几个月的时间，将会造成很大损失。（杨玉颢）
　　2.遭遇围攻
　　几年前，笔者在辖区李某处查处其无证经营药品时，现场许多群众围观。见此情形，李某便煽动亲戚朋友阻挠执法，并对执法人员进行辱骂攻击，当时围观者达几十人，群众情绪非差激动，差点发生哄抢药品事件。
　　面对这种情形，执法人员没有与围观群众过多理论，而是先稳住店主李某，对李某进行严肃批评，指出其妨碍行政执法人员执行公务应承担的法律责任。然后及时向当地镇政府汇报请求协助，利用治安人员到来之机，向围观群众解释无证经营药品可能带来的危害。最终，李某在众人的压力下不得不接受检查与处罚。（叶庆茂）
　　3.碰"软钉子"
　　笔者曾在某药店检查时现场发现假药，向药店索取票据时，该企业以钥匙丢失打不开锁为由，暂不提供票据和验收记录。待稽查人员离开后，其立即通过其他方法，将相应票据备齐。票据上该品种数量、价格都降到最低，以达到降低货值金额逃避法律责任的目的。

　　稽查人员遇到这种情况，心中自然明白这是当事人耍的伎俩，但由于种种原因，一般会默认这种情况的合理性。（王张明）
　　
       技巧
　　首先，要有眼力，对症下药。要善于观察违法当事人的心理反应，针对不同心态作好对策。针对无知无畏者要"讲法"，引经据典甚至将适用的法律法规法条逐条解释清楚；针对心存畏惧想逃者，要向其说明违法事实、处罚依据和处罚结果，并为当事人答疑，让其心中有底；针对心存侥幸者，要态度严肃，抓住要点，攻心为上，堵住其退路。
　　其次，要有定力，临危不乱。面对现场出现的各种突发情况，药监执法人员一定要冷静对待，保持良好的心态，注意观察违法当事人的情绪，力所能及地化解可能产生的与违法当事人的冲突、矛盾和隔阂。当遇到违法当事人情绪过激而无法控制时，要善于避其锋芒，冷化控制。
　　第三，要有威力，严格执法。可对执法现场通过摄影、拍照等方式取得证据，抓住核心人物进行重点攻坚，并对违法当事人进行严厉批评，指出此种违法行为可能带来的严重后果。对于围观群众，可耐心解释正在执法的情况，请他们理解、配合，必要时还可请当地村委会、乡镇政府或公安等部门予以协助。
　　第四，要有合力，防范未然。药监执法人员面对当事人不予配合的情形，要相互协作、密切配合，确保现场人、财、物等证据不丢失。指挥人员要充分掌握现场情况，灵活调动人员，控制工作进度，对执法现场的各类情况早发现、早控制，加强自身防护，防患未然，从而保证执法活动的顺利开展。