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行政诉讼:“有具体的诉讼请求”判断标准—以法院释明为基本要求

现有法律规定已然表明,在立案阶段法院对当事人诉讼请求的明确附有释明职责。这一解释既是“有权利、必有救济”的理念使然,亦是其他国家与地区的通行做法。法院释明责任的履行以必要为前提,以有效释明为基本要求。诚如有学者所言:“诉讼标的之表明,攸关既判力客观之范围,倘原告所表明之诉讼标的有不明了之情形致未能加以特定,审判长应行使阐明权,俾划定审判之对象及攻击防御方法之范围,并预告既判力客观之范围,以促进审理集中化及防止对于被告造成突袭。”综合而言,在“有具体的诉讼请求”的判定上,对法院的释明义务宜从两个方面进行理解。

其一,诉讼请求“不具体”时法院的释明义务才需激活。

按照现行法律规定,法院的释明责任仅在诉求不具体、不明确、不规范等情形存在时才产生。虽然法院的释明对于当事人诉讼请求的明确具有重要意义,但“有具体的诉讼请求”认定的关键之处仍在于对“具体”与否的判断。有学者总结,就诉讼请求“具体”而言,一般包含两层要求:一是明确,即通过诉讼请求的表述可以确切地认定当事人的真实诉求;二是正确,即诉讼请求的表述不违反法律规定以及诉讼规律。按照我国立案登记制的基本定位,法院对起诉条件的审查应是一种程序性审查。

然而,在司法实务中,存在不少对起诉条件进行实质性审查的情形。例如,在“葛某华与浙江省杭州市人民政府土地其他行政行为案”(以下简称“葛某华案”)中,葛某华要求确认杭州市人民政府强制占用其土地违法。按照基本的理论逻辑,葛某华的诉讼请求针对占地这一事实行为,提出的是确认其违法的诉求,可以2018年《适用解释》第68条第1款第3项的规定为依据。从基本形式来判断,应已符合“有具体的诉讼请求”这一要求。但是,最终法院判定该诉讼请求不明确,驳回其起诉。

有学者指出,“此种违法性及权利损害之具体化的主张,必须达到如何程度,乃系于个别案件之情况,尤其是取决于系争行政处分之整体内容、性质以及诉之种类。在任何案件,必须可让法院充分地认识其诉之目的,亦即诉之要求,而且必须可让法院认识其诉权”。因此,目前司法实践中对“有具体的诉讼请求”宜结合“一行为一诉”的认定标准,更宜结合具体案件情况、原告的表述内容进行判断。简单粗暴地将多个诉讼请求判定为诉讼请求“不具体”往往并不利于对当事人诉权的保障,也不利于行政争议的实质性化解。

其二,法院的释明义务以有效履行为基本要求。

对“有具体的诉讼请求”的判定不是简单的“一锤子买卖”,其中包含着法院的释明义务,如果释明后仍无法满足“有具体的诉讼请求”之要求,方能认定为未满足这一起诉条件。“不可以因原告选择了一个不适当的诉讼种类,而将该诉作为不适法的诉驳回。”“如果原告选择了错误的诉讼种类,法院必须依照行政法院法的规定,首先通过解释,必要时也可以通过转换,但至少要通过一个具体的指示,使之成为一个适当的诉讼种类。”并且,法院释明应在实际上满足解释专业问题、说明诉讼请求不规范的情形以及对当事人明确诉讼请求形成指导等要求。

在部分案件中,法院对释明义务的履行趋于形式化。例如,在“葛某华案”中,面对葛某华提出的确认杭州市人民政府强制占用其土地违法的诉讼请求,法院仅指出,其诉讼请求并未明确指向某一具体行政行为,属于诉讼请求不明确。一审法院虽进行了释明,但具体如何释明,从裁判文书中无法解读更多信息。根据规定法院释明责任的初衷,以及现行《行政诉讼法》中实质性化解行政争议的立法本意,法院对释明义务的履行应聚焦于厘清案件中是否存在可能侵害相对人权益的行政行为,而非简单指明当事人诉讼请求的不妥之处。

根据司法案件中呈现的情况,起诉人一方也往往难以突破专业上的“壁垒”,严格达到“一行为”的标准。例如,在“二连市荣兴砖厂、内蒙古自治区锡林郭勒盟二连浩特市人民政府再审审查与审判监督案”中,法院强调:“在行政争议中,不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉,人民法院不能因此认定当事人提起行政诉讼时诉请不具体明确。”“有具体的诉讼请求”这一起诉条件的满足,应以人民法院有效履行释明义务为前提:基于“一行为一诉”原则的判断应以法院的有效释明为基础。

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