一 、对竣工结算的再认识
工程结算是指发承包双方根据合同约定，对合同工程在实施中、终止时、已完工后进行的合同价款计算、调整和确认，包括期中结算、终止结算、竣工结算四。工程结算应贯穿于项目从发包直至竣工的各个环节，市场各方主体要做好造价管理工作，必须从发承包阶段开始为竣工结算做好策划，不应把竣工结算视为项目的终点工作。
工程价款是发承包双方权利义务在价格上的表达，涉及招标控制价、投标价、预付款、进度款、合同价款调整等内容，工程价款管理应贯穿于工程发包至竣工的各个环节。目前多数项目的最高投标限价、施工过程造价控制、结算审价由不同的咨询机构承担，人为分裂了其需进行全过程控制的特性。
案例1-2:招标文件一字之差引起的中标困境
某工程项目招标文件中约定，因物价的异常变动导致合同总价变化时，人工、石材幕墙钢龙骨的结算价格按以下方法调整。
(1)计日工综合单价(不予调整)。
(2)人工、石材幕墙钢龙骨(特指幕墙用型钢及钢板)单价调法：
1)△₂=(B₂-B₁)/B₁ ×100%; 其中B₁= 投标人投标文件中的相应价格。 B2=本工程实际施工合同工期内《××造价》的各月价格的加权平均值
2)如|△2≤10%时，所有人工及材料结算价格不作调整。
3)△2>10%时，人工、石材幕墙钢龙骨(特指幕墙用型钢及钢板)结算单价按超出10%的比例调增，即人工、石材幕墙钢龙骨(特指幕墙用型钢及钢板)结算单价=承包人的投标单价×[1+ (B₂-B₁ ×1.10)/B,]。
4)当△2<-10%时，人工、石材幕墙钢龙骨(特指幕墙用型钢及钢板) 结算单价按超出10%的比例调减，即人工、石材幕墙钢龙骨(特指幕墙用型钢及钢板)结算单价=承包人的投标单价×[1-(B₁ ×0.9-B₂)/B,]。
该项目评标结束后，在确定中标人的过程中，发包人发现排名第一的中标候选人目前的总价最低，但将来结算价格会是最高的。原因在于该工程采用工程量清单计价，招标文件中规定B,是投标人“投标文件”中的相应价格，而不是信息价格或者招标文件中的价格，该投标人把不能调的石材价报得比市场价高很多，把能调的热镀锌钢材(信息价是5100元，只报3600元)报价很低。发包人发现这“投”与“招”一字之差属于招标文件的一个重大错误，但是会对最终结算产生实质性影响。
问题：发包人的可能做法及后果分析。
分析：第一，发包人在发出中标通知书以前与该投标人进行合同签订细节谈判，要求修改招标文件中的此处错误，如果该投标人同意该要求，则双方在签订合同时将投标人投标文件中的相应价格改为信息价格或者招标文件中的价格。该做法并未直接修改工程价款，不属于最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠 纷案件适用法律问题的解释(二)(下文简称“施工合同司法解释二”)第十条规定的“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致， 一方当事人请求将招标文 件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持”的情形。同时，只要双方当事人协商一致，意思表示真实，不违背国家法律、行政法规的强制性规定，对合同予以细化、修改和完善，法律上是有效的。
第二，如果该投标人不同意发包人修改招标文件中该错误的要求，发包人可 以终止此次招标活动(无论是否已经发出中标通知书)。发包人发出招标文件后由于自身原因擅自终止招标的，发包人可能承担的责任有：1)根据《招标投标 法》第59条规定：责令改正，可以处中标金额千分之五以上千分之十以下的罚 款；2)根据《合同法》第32条规定：自双方当事人签字或者盖章时合同成立。 此时合同尚未成立，承担的民事责任应属缔约过失责任，具体体现为：招标人应当退还投标保证金及投标人的其他实际损失；承担招标人重新招标所遭受的实际损失的责任；如果双方有约定，按照约定依法处理。
从以上案例可以看出，招标代理业务对建设项目的影响绝不仅仅是发承包阶段，而是贯穿于项目实施的全过程，招标代理咨询服务机构所提供咨询服务的专业化水平对提高招标人的合同管理水平，有效避免中标人与招标人之间的不必要纠纷、减少或规范施工过程中的索赔和工程签证具有提纲挈领的作用，对项目实施全过程具有全局性的影响，所以，对于工程招标代理咨询服务的生命周期应着眼于项目实施的全过程，对其咨询服务质量的评价，应该体现从招投标阶段开始到项目竣工结算完成为止的时间范畴。目前工程招标代理单位提供咨询服务时往 往流于表面化的程序性操作，没有很深入地结合项目具体特点和委托方的要求提供有针对性、严谨性和科学性的服务方案，缺乏服务的专业性和科学性。现阶段在我国建设领域普遍存在招标代理咨询服务与造价跟踪审价咨询服务(或者结算咨询服务)相分离的现象，咨询服务的“碎片化”必将导致咨询服务空白和责任主体不单一。
笔者建议，针对造价有关的咨询服务“碎片化”现象，可以采用如下对策。
(1)造价跟踪审价咨询服务的范围往前延伸，使其包括招标文件中与工程计价有关内容的审核工作，以充分发挥造价咨询单位的专业优势，见案例1-3。
案例1-3:造价跟踪审价单位复核招标工程量清单和招标控制价
政府投资新建的市政道路总长为2600m, 路幅宽为50m, 面积130000m², 招标文件由某招标代理公司编制，招标工程量清单由某设计院编制，招标控制价为9747万元，某工程造价咨询公司对工程量清单进行了审核并实施全过程跟踪审价。工程造价咨询公司在对招标控制价审核时，发现工程量清单与招标文件内 容、范围不一致，主要体现在以下两个方面：第一，根据现场情况考察测量路基上有1m 杂填土不能作为路基使用，必须清除外运，重新外购土方回填。工程量 清单只对外购回填土作了说明，而招标文件中明确了所有土方施工都包含在工程 量清单招标控制价中；第二，该市政道路有一段要通过水库，处理该段地基的招 标工程费清单和招标控制价中没有列出和计算围堰、清淤、抽水机台班等措施费用，而招标文件要求工程量清单招标控制价中包含上述费用。
跟踪审价咨询公司经过计算得出如下调整内容：第一，根据勘察资料在清除路基表层杂填土130000m³后，增加外运距离8km, 由此增加造价465.3万元； 增加回填土方13000m³, 由此增加造价546.8万元；第二，增加水库地基处理费用342.6万元；第三，对工程量清单的其他费用进行修改，增加弃土堆放费、 淤泥清除费共计96.5万元，调减原清单中的暂列金额400万元。以上共计增加1451.2万元，调减400万元，招标控制价调整到10798.2万元。
笔者认为，出现上述招标文件与招标工程量清单中部分内容不一致现象的原因在于设计院编制的工程量清单和招标控制价仅计算设计文件内容，没有考察现场实际情况，所编制的招标工程量清单和招标控制价没有真实反映完成工程必须发生的全部费用。而一旦招标工程量清单漏项，则应由发包人承担相应的责任，可能造成实际结到价甚至设计概算，使发包人的投资控制陷于被动。
(2)采用从发承包阶段到竣工结算为止的相对的全过程一体化工程咨询模式，由一家单位总体承担从招标文件编制到竣工结算为止的全部造价管理工作，突出责任主体的单一化，见案例1-4。但是需要选择高专业水平和良好职业操守的咨询公司，并对其建立科学合理的质量控制体系和业绩评价体系。
案例1-4:超大型机场全过程一体化组织形式和投资集成管理
机场建设项目一般采用指挥部形式，作为临时组织机构，其人员编制有限且其大型项目投资管控能力薄弱，自始至终均需要具有法律、投资控制能力的高水平专业人员为项目建设的资金筹集、采购、合同管理、价款条款设置及支付等提 供一系列保证项目合法合规并顺利进行的咨询服务。但是国内市场环境的信任度不高，发承包双方之间的信息不对称仍严重存在，传统的咨询服务方式难以解决信息不对称下的激励相容问题。超大型机场建设项目管理具有高度的协同性和动态变化性，引入项目群管理的理念和方法，运用集中式协调管理的方法论和工具与技术。优势主要表现在三个方面：
1)咨询服务方与建设方组成项目投资控制团队；
2)咨询服务方与建设方内部审计部门的协同工作机制；
3)咨询服务方作为投资控制的总集成者角色，对其他所有造价咨询服务机构的服务过程、管理内容的监督管理。
全过程工程造价集成管理的主要内容：
1)投资控制的预测和分析；
2)各造价咨询公司协同管理和成果监督；
3)监督检查招投标工作，审查招标代理机构编制的招标工程量清单和招标控制价；
4)对合同文件及合同签订进行审核；
5)编制资金使用计划，工程款支付审核；
6)工程物资管理，预、结算工作监督审核等。
二、 过程结算的本质要求
《建设工程工程量清单计价规范》 (GB 50500—2013)竣工结算的依据中不再保留竣工图纸，而是强调将历次计量的结果直接进入结算、将发承包人已签字 确认的工程进度结算价款作为办理工程竣工结算的依据，直接进入工程竣工结 算。人力资源和社会保障部在解决企业工资拖欠问题部际联席会议发布的《2018 年度保障农民工工资支付工作考核细则》中，在整顿规范建筑市场秩序部分加入“全面推行施工过程结算”考核指标。
施工过程结算是指发承包双方在工程项目实施过程中，依据依法签订的施工合同约定的结算周期内完成的工程内容(包括现场签证、工程变更、索赔等)实 施工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。施工过程结算资料包括施工合 同、补充协议、招标文件、投标文件、中标通知书、施工图纸、施工方案以及经确认的工程变更、现场签证、工程索赔、材料和设备价格确认单等。
过程结算要求发承包双方授权的现场代表签字的签证以及发承包双方协商确定的索赔等费用，应在过程结算中如实办理，不得因发承包双方现场代表的中途变更而改变其有效性。经发承包双方签字确认的施工过程结算文件，应当作为竣工结算文件的组成部分，未经对方同意，另一方不得就已生效的结算文件进行重复审核。施工过程结算体现的本质是实质性问题一旦签认，双方不能再反悔，除了计算类错误，(一般)不再调整。过程结算是实现工程造价动态控制，有效解 决“结算难”、缩短竣工结算时间的有效措施，不但是结算方式的改进，更是平衡发承包双方利益和规范工程交易市场的有效措施。
笔者建议，随着市场主体契约意识的增强和合同手段的提高，发承包双方务必重视过程结算方式，发包人应彻底改变靠竣工结算控制造价的做法，摒弃依赖政府审计(评审)和委托第三方竣工时审价控制投资的思想。
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