浅谈对农业行政执法案卷评查工作的几点思考

宁波市农业局副局长  周淑忠

    行政执法案卷评查一般是指行政机关通过对本部门或下 级部门一定时期内各类已结案归档的行政执法案卷依据一定的标准，对其行政执法行为合法性、合理性以及文书制作的规范性等进行检查评价的一项执法监督制度。作为对行政机关内部监督和行政执法的事后监督的一项重要举措，行政执法案卷评查主要是通过对实体处理、执法程序、过罚相当、文书质量、档案装订等情况进行评查，达到发现和纠正行政执法工作中存在问题的目的。

    一、行政处罚案卷评查的现实意义

    首先，行政执法案卷评查是贯彻国务院关于推进依法行政的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）强调，要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。并进一步指出，要健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政执法、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。这是国家第一次从依法行政的高度提出建立案卷评查制度及具体要求，也确立了行政执法案卷评查将会是一项任重而道远的长期性工作制度。

其次，案卷评查是规范行政机关行政执法行为和提高办案质量的需要。案卷是执法行为的客观记录，行政机关的执法行为是否合法、规范，最终都要以案卷来加以体现，实践证明，通过对案卷的审查来检验执法行为是一种行之有效的手段。同时，执法人员的法律意识和素质、业务水平和能力的高低也可以通过所经办的案卷得到客观的反映。可以说，案卷评查不仅是对法律文书及案卷管理的审查，也是对办案质量的检验。近年来，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》等重要法律以及农业部《农业行政处罚程序规定》、《农业行政执法文书制作规范》、《农业行政处罚基本文书格式》等部门规章和规范性文件的相继颁布实施，为规范我市农业行政执法行为提供了完备的法律保障，农业执法人员只要严格按照相关法律规范操作执行，就能确保所作出的具体行政行为合法、合理、程序适当以及文书规范，而相关评查标准的出台则确保了我市农业行政执法案卷评查工作顺利开展，在案卷评查中，我们通过审查法律文书的制作、使用情况，能够发现问题并予以纠正，也可以限制执法随意性，规范执法行为。

第三，案卷评查是加强行政执法监督的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：要创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。案卷评查作为行政执法监督的重要抓手，它可以为上级机关了解下级机关执法能力和水平的真实情况提供切实有效的参考依据。上级机关可以针对评查中案卷中反映出来的问题，对下级机关提出整改要求，切实加强指导，督促下级机关改进工作。

    二、我市农业行政执法案卷评查工作现状

我市农业系统自1998年开始，每年开展行政执法案卷评查活动，根据工作实际，确立了以各级农业法制、执法骨干组成评查小组赴各地交叉检查、召开执法案卷评查座谈会、各地推荐案卷进行集中评查等为主的多种评查方式，并评选出市级优秀处罚案卷予以表彰，可以说我市农业行政执法队伍和评查工作是相伴成长起来的。通过案卷评查这个卓有成效的手段，我市农业行政执法水平得以显著提高，并在部、省、市级案卷评查中取得了较好的成绩。据统计，近五年来，我市农业行政执法案卷相继获得农业部全国优秀处罚案卷3卷，省农业厅全省优秀处罚案10卷，市法制办“全市行政处罚十佳处罚案卷”3卷。通过执法案卷评查培养了我市一批业务扎实、作风过硬、办案规范的农业行政执法骨干，他们已经成为农业行政执法队伍的中坚力量和宝贵财富，并多次受到上级的表彰。

经过多年的评查，在我市农业执法水平得到大幅提升的同时，我们也发现个别问题逐渐显现出来，如各地的执法水平和案卷质量存在不平衡，个别问题在评查中反复出现或者存在共性等。并且，如何突破瓶颈，创新载体和方式，使农业执法案卷评查工作上一个新台阶越来越成为摆在我们农业行政执法部门面前的新课题。

三、进一步推进案卷评查工作的几项举措

首先，要加强组织领导。要加强对《纲要》的宣传力度，提高行政执法人员特别是领导干部依法行政的意识，强化领导干部对执法案卷评查工作对于提升办案质量和执法形象作用的认识，加强工作支持力度，协调各部门职能，为工作的扎实有力开展打下良好的组织领导基础。各级农业部门法制机构也要根据《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》的要求，当好本单位领导参谋、助手的角色，充分发挥综合协调、督促指导、政策调研、反馈交流的职能作用，积极履行监督职能，争取领导和各部门的配合、支持与参与，形成工作合力，推进工作落实。

其次，要建立长效机制。根据《纲要》精神，今后的方向就是要把行政执法案卷评查是作为一项长期工作来抓，同时，办案质量的提高也不是一朝一夕所能完成。因此，我们应该积极探索农业行政执法案卷评查的长效机制，建立健全并不断完善评查工作的相关制度和标准，确保该项工作的顺利开展。一是早安排，要及早拟定每年案卷评查工作计划，明确任务、方法步骤、评查标准、组织安排等内容，确保各级农业部门行政执法案卷评查工作的顺利部署和开展。对于原来一年一次集中评查的模式，可以酌情增加到一年二次，增加针对具体办案人员面对面评查交流的评查模式。二是定标准。虽然我市农业部门已经制定了相关案卷评查标准和评分细则，但随着省、市人民政府新的评查标准颁布以及评查工作的实际需要，我们应该及时修改完善相关标准，并不断完善农业行政执法自由裁量规则，确保标准的操作性、针对性和时效性。三是明责任，开展案卷根本目的在于通过开展案卷评查，引导各级农业部门提高对评查工作的认识，齐抓共管，切实规范农业行政执法行为。我们要充分利用相关奖惩机制，对优秀案卷、合格案卷、不合格案卷进行评定，对评出的优秀办案单位和优秀办案人员通报表彰，并给予一定的物质奖励，有效提升案卷评查的实效，通过行政执法案卷评查与行政执法评议考核有机结合等方式，及时明确责任，要求落实整改，并严格执行行政执法责任制和错案责任追究，增强执法人员的法律意识和责任意识。

第三，要突出评查重点。行政执法案卷评查的重点主要集中在行政执法行为主体合法、证据确实充分、适用法律法规正确合理、程序合法规范、案卷制作归档规范等几大方面。从评查情况来看，存在个别问题重复出现的情况，对这些问题，应该进行梳理汇总，在区分共性和个性问题的基础上，认真分析出现的主客观因素，提出针对性解决措施，对多次出现同一问题的单位，要进行重点跟踪检查，督促其进行自查整改，争取实现年年有突破，通过努力最大程度减少上述问题的重复发生。

    第四，要提高业务素质。执法人员是执法的主体，在执法中处于支配地位。其本身业务素质的高低，直接决定着办理案件水平的高低、执法的公正性和执法形象的好坏，因此，要提升执法案卷质量，关键就是要努力提高执法人员的业务素质。首先，要加强业务培训。通过举办培训班、座谈会、交流会等，充实新颁布法律规范内容，促进知识更新，注重已实施法律规范理解，提高用法水平。同时，要积极利用“走出去，请进来”等方式，组织我市执法人员参加部、省组织的各种业务知识培训，加快法律素质的提升。其次，要加强调查研究，并注重与日常行政执法案卷评查工作相结合，根据考评情况，对遇到的热点、难点问题进行深入分析，在评查会反馈或者评查书面通报中提出具体可行的指导意见，促进工作改进。第三，要加强针对性指导。通过举办专题研讨会等形式，汇总多年来评查中出现的共性问题，并进行研究分析，形成共识或者请示上级部门，也可以一对一解答执法人员在执法工作中的问题，从而切实增强工作实效。