土地资源审计是以促进土地管理任务实现为目标，对政府及其所属部门土地政策法规执行情况以及相关资金的征收管理使用情况为内容，开展的审计和审计调查。本文就土地资源管理，土地征收补偿、审批、储备，土地出让、划拨、转让，土地出让金、土地整理资金管理使用等四个方面的审计思路、关注重点及参考法律法规等谈一点自己的认识。1.审批权限。省一级、省会城市及100万人口以上城市土地利用总体规划由国务院批准，其他市州、县区级土地利用总体规划由省一级批准；乡镇规划可以经省政府授权后，由市级政府批准。由此，也明确了对土地利用总体规划的调整需原审批单位批准，审计中要关注有无越权修改、调整土地利用总体规划的问题。2.城市建设用地范围。土地利用总体规划确定后，具体建设项目需要使用土地的，除能源、交通、水利、矿山、军事设施外，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。审计中要注意查找有无在规划建设用地范围外开发建设利用土地的问题。比如，是否在规划范围外设立开发区，圈占土地的问题。1.耕地占补平衡的责任主体。市（县）政府为实现总体规划，在城市规划建设用地范围内占用耕地的，耕地占补平衡责任主体在市（县）政府；在村庄、集镇规划建设用地范围内占用耕地的，责任主体在用地的农村集体经济组织或村民委员会，补充耕地工作具体由乡镇政府负责组织；单独选址的独立工矿用地占用耕地的，责任主体在项目单位。审计中要关注是否存在占而未补、占多补少、占优补劣、占水田补旱地等问题，确保划定的耕地红线不被突破，永久基本农田不被随便占用。2.耕地开垦费的征集、管理、使用。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费，由所属的省、自治区、直辖市人民政府负责在本行政区域内统筹安排开发整理补充耕地。耕地开垦费标准由省级政府制定，实行专户储存，专款专用，专项用于土地开发整理、耕地开垦。经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。有的地方无法实现占补平衡，为了使用耕地，到有指标的地方购买，该项资金实际也是耕地开垦费。审计中要关注是否存在应缴未缴、挤占挪用、滞留、损失了费等问题。3.使用耕地开垦费进行补充耕地的项目。使用耕地开垦费进行补充耕地，要科学划定宜耕土地范围，禁止开垦严重沙化土地，禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地。要严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量，验收合格的新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。审计要关注项目建设程序的合规性、资金使用的真实合法效益性，以及新开垦耕地的质量是否达到要求。1.缴费主体。新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）是新增建设用地的市县人民政府向国务院或省级人民政府上缴的土地收益，是否缴纳新增费与用地单位是否以有偿方式取得新增建设用地的土地使用权无关。2.缴费范围。一是城市规划建设用地范围内新增建设用地（含农用地和未利用地）；二是单独选址的新增建设用地；三是水库移民迁建用地超出原建设用地面积的。特别要注意因违法批地、占用而实际发生的新增建设用地要缴纳此项费用。3.资金收缴。按规定，新增费30%上缴中央，70%上缴省级国库，列入基金预算。审计要关注收缴的新增费有无未入国库而设专户征管，以及应收不收、不及时足额缴库、违规减免，越权或不按规定审批等问题。该项费用可从土地出让收入等财政性资金中列支。有的地方向用地单位收取了该项费用，实际应该属于乱收费或擅自批地的行为。4.使用管理的规定。新增费从2007年1月1日起，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。新增费不能用于下列支出：项目区外不直接与项目相配套的道路工程、灌溉与排水工程、电力工程和村庄改造等基础设施建设工程支出，与项目实施无关的设备及农机具购置，办公场所改扩建、奖金津贴、补充工作经费等与项目实施无关的其他支出。审计要关注土地整理项目实施过程中有无擅自变更项目预算，超项目支出范围或超预算标准开支，截留和挪用项目资金等新增费使用不合规的问题。要根据市县政府与省政府签订的耕地保护目标责任书的耕地保有量，依据第三次全国土地调查基本农田调查上图成果、基本农田保护情况汇总表数据等，审计基本农田保护、三区三线划定等政策执行情况。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过自然资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。要关注除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；将坡度大于25度的地块划入基本农田范围；以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；占用基本农田进行植树造林，发展林果业；以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。1.审批权限。征地审批权限，在国务院和省政府两级，其中征收基本农田、基本农田外超过35公顷的耕地和超过70公顷的其他土地要由国务院审批；在同时存在农转用审批和征地审批时，农转用需国务院审批的，征地也一同审批。对于农转用可由省政府审批而征地需国务院审批的，一些地方会采取化整为零、调整基本农田等规避国务院审批。要关注征地是否经过合法审批，有无未批先征、以租代征等非法用地，是否执行两公告一登记制度。2.补偿方案。征收补偿方案是否经过论证、征求公众意见（不少于30日）并进行修改完善，是否严格按照批准的征地方案进行征地，补偿安置方案是否达到标准，有无未经批准违规征地（包括预征地），有无突破方案多征地。3.征地补偿费兑付。征地补偿费是否及时足额拨付，有无侵占、挪用个人的征地补偿费用和其他有关费用，有无虚报冒领、虚假骗取等问题。关注失地农民的安置情况，补偿安置款是否落实到村组和农户手中。1.规划选址和用地预审。自2019年9月起，建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见已合并。对新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，由市县自然资源主管部门受理，经省级转报自然资源部并通过用地预审后，由市县自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。审计要关注相关主管部门是否严格执行了土地预审制度。2.农转用审批。农转用审批权限主要是在国务院和省政府批准，其中国务院批准的建设项目以及省政府批准的基础设施项目的农转用审批权在国务院，其余在省政府，但乡村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地的农转用由省政府授权市政府审批。审计要关注农转用是否经依法审批，有无违反程序擅自审批、越权审批等行为，申报材料是否真实，有无弄虚作假调整基本农田和项目占用耕地的情况，是否按批复的内容执行，有无批少征多、批少占多。3.建设用地规划许可和工程规划许可。自2019年9月起，建设用地规划许可证、建设用地批准书合并。以划拨方式取得国有土地使用权的，同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书；以出让方式取得国有土地使用权的，将规划条件纳入土地出让合同，签订土地出让合同后，核发建设用地规划许可证。对建设用地规划许可，审计主要关注其确定的土地用途、范围、建筑容积率、密度、绿地率、退让、出入口、停车和交通组织等规划条件及要素是否严格执行了控制性详细规划，是否存在违反控制性详细规划核发建设用地规划许可证、在不满足规定的条件或违反程序的情况下调整容积率等规划条件等问题。对建设工程规划许可，审计主要关注建设单位是否按规定上报办理建设工程规划许可证，规划行政主管部门对建设工程规划许可证记载的各个要素的审批和变更是否合规合理。1.土地储备管理部门的设立、职责及权限情况。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于自然资源部门管理、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。审计要关注是否存在土地储备机构设置不统一、不规范，是否由国有企业代行土地储备职能，同一市县存在多个土地储备机构竞相收储土地、影响土地管理秩序、价格、供应及土地有效集约利用等问题。2.土地储备计划的制定和实施情况。土地储备实行计划管理，市、县人民政府自然资源等部门应根据当地土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级自然资源管理部门备案。审计要通过摸清计划供应土地（尤其是住宅用地）面积、实际征地面积、储备土地总量、同期供应土地总面积等情况，确定土地有效供应与供应计划差别较大，征而不供，土地储备计划和供应计划脱节以及盲目超规模储备土地和囤积土地等问题。3.土地储备资金的取得、管理和使用情况。审计要掌握储备土地资源总量、结构、布局、时序及入库土地等基本情况，将较大金额的土地储备资金与土地储备项目进行关联分析，关注土地储备资金闲置、借土地储备之名融资贷款挪作他用、资金支出不真实不合规等问题。1.协议出让是否低价出让或违规减免地价。按规定协议出让不得低于协议出让最低价，如未制定协议出让最低价，参照基准地价的70%，或新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。2.招拍挂出让的真实性。是否“以土地换项目”规避招拍挂，通过虚假招拍挂的方式出让经营性土地，招拍挂程序是否规范，有无设定门槛、暗箱操作或先签协议等搞虚假招拍挂，有无低价出让国有土地使用权。3.土地一级开发规范性。土地一级开发运作是否规范，成本是否真实，有无借用收购储备名义牟利。4.用地的合规性。用地单位是否按规定用途使用土地，有无擅自提高容积率等应补缴未补缴出让金的行为；工业用地建设是否符合国家控制指标，如在工业厂区建成套住宅、专家楼、宾馆、招待所等。5.土地出让主体的合规性。土地出让是否由市、县人民政府土地管理部门组织实施，有无乡镇擅自出让的行为。关注划拨土地行为是否符合规定的划拨土地目录，是否存在超范围划拨土地的情况；划拨土地入市是否办理手续，如对外出租土地收取租赁费，在未办理出让手续、未进行招拍挂的情况下转让或改变土地用途为经营性用地。土地转让要符合下列条件：按照出让合同约定已经支付全部土地出让金，并取得土地使用权证书；按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，依照规划对土地进行开发建设，完成供排水、供电、供热、道路交通、通信等市政基础设施、公用设施的建设，达到场地平整，形成工业用地或者其他建设用地条件。土地转让审计要关注是否存在非农建设占用土地；农村集体土地使用权是否出让、转让或出租用于非农业建设；是否非法占用农民集体土地进行房地产开发；是否征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发；是否利用土地开发进行非法集资；商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地是否以招标、拍卖方式提供；是否存在利用建设项目、规划许可证和用地红线图转让等形式变相“炒卖”土地。因企业重组整合、企业改制、混合所有制改革、股权多元化、资产证券化等改革需要土地作价出资入股或处置的，审计要关注国有资产流失及潜在流失风险，检查是否履行土地入股或处置报批、审查评估等程序，是否履行股权管理责任促进土地资源保值增值，是否存在违规资本运作如高估价值用于贷款融资等。“以租代征”农民集体土地，擅自将农用地转为建设用地，规避了农用地转用审批和土地征收审批手续，同时，这种行为还规避了征地补偿安置、履行耕地占补平衡和缴纳新增建设用地土地有偿使用费的法定义务。审计要重点关注未经批准使用土地，由乡村以租赁的名义签订长时间的合同，给单位和个人用于非农建设。重点是办证土地的真实性、出让的合法性。关注虚假办证情况，如用并不存在的土地办理土地不动产登记证、通过虚假出让行为办理不动产登记证等用于贷款，以及是否足额缴纳土地出让金再办理不动产登记证，有无按缴纳土地出让金的比例分割办证的现象。1.征收不力，未能及时足额收缴出让金。包括以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。如违规减免、返还出让金（以招商引资等各种名义）、用地单位拖欠出让金（土地使用权证是否发放）、实物或债务抵顶出让金（造成出让金流失）、虚增或违规扩大土地开发成本（包括补偿性支出和开发性支出等）造成少缴出让金，以及未经集体决策同意受让方分期缴纳时间超过一年或首次缴纳比例低于全部土地出让价款50%的行为。2.未全额缴入国库。包括财政或其他部门设置过渡户、坐支出让金等行为。如“以土地换项目”的方式，换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，造成应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。3.违规使用出让金。包括挤占挪用，坐支、出借出让金，在成本内列支城市建设支出，平衡预算；少提专项资金，提取的专项资金未交专户或未专款专用；通过低价评估降低底价，少征出让金，少征契税（根据国家税务总局的规定，减免出让金不能减免契税）；财政、国土部门多提业务费，等等。项目招投标不合规，完工后未经社会中介机构审计和财政部门批复；违规拨付工程资金，包括首期拨款高于20%、预留工程施工费低于10%等；项目调整未经省级或原批准单位批准。
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