建构终身学习立交桥的先驱：新西兰的经验和教训/张伟远 等

张伟远 段承贵



【摘 要】新西兰是世界上第一个建立国家资历框架的国家，无疑为其他国家建构终身学习立交桥提供了丰富的经验和教训。本文分为四个部分：第一部分介绍了新西兰建立各级各类教育衔接和沟通的终身学习体系的社会需求；第二部分分析了从1980年代后期起，新西兰资历框架发展经历的酝酿期、尝试期、探索期以及成型期的特征，尤其是长达十年的探索期的变化和改革；第三部分描述了新西兰资历框架的管理和运作，集中阐述新西兰政府属下的资历当局的专职管理和职责、单一和统一的资历框架的建构、严格的质量保证体系、成效为本的单元标准和成就标准，以及持续评估与改进的机制；第四部分讨论了新西兰资历框架建立的经验和教训。作者特别强调，建立终身学习立交桥，实现各级各类教育之间的衔接和沟通，政府统筹只是为各所院校的教育提供统一的参照框架和标准，以支持教育机构发展校内的质量保证机制和学习成果标准，从而在同样的教育质量标准的基础上，实现不同教育机构间的学分互认和互换。

【关键词】 终身学习立交桥；新西兰教育；资历框架；质量保证

【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009—458ｘ（2013）12—0014—06



一、背景

　　 新西兰是南太平洋的一个岛国，国土面积为26.8万平方公里，截至2013年8月，人口总数约为447万（Statistics New Zealand，2013）。新西兰国土面积小，人口密度低，地理上与其他国家分离，经济上主要依赖出口，尤其是农产品的出口。新西兰的教育体系源于英国的传统教育体制，主要包括学前教育、小学、中学和高等教育。高等教育的主要实施机构有大学、理工学院、教育学院、私立和公立培训机构、毛利学院以及行业培训组织等。

在1980年代初期和中期，新西兰教育系统比较混乱，教育和课程的分类和名称繁多，没有统一的标准，缺乏可比性，同时学习者的能力和技能水平在国际市场中缺乏竞争力。新西兰社会的发展急需普遍提高当前和未来劳动者的技术和能力，开发新的行业，促进社会经济的发展和繁荣，这就需要建立一个终身教育的体系，为全民提供一个灵活多元的终身学习途径，学习者可以在不同的教育机构学习和获得学分，这些社会需求推动了新西兰教育的根本改革（Philips，2003）。

1980年代末，新西兰开始发展各级各类教育衔接和沟通的终身学习体系，称为资历框架。1990年，新西兰政府根据《1989年教育法》第253（1c）条，成立新西兰资历当局，并于1991年正式推出国家资历框架，这是全球首个国家资历框架。随后，澳大利亚、南非，以及英国的英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士，都逐渐建立终身学习体系的资历框架，这些国家和地区的资历框架，被称为“第一代资历框架”（Allais，2011）。2010年7月1日，新西兰对国家资历框架进行了修改，命名为新西兰资历框架，作为全国统一实施的资历框架。

二、新西兰资历框架的发展阶段

纵观新西兰资历框架的发展历程，我们可以将其分为四个阶段：酝酿期、尝试期、探索期、成型期。

第一阶段：酝酿期（1986-1989年）

新西兰资历框架的发展可以追溯到1980年代后期的教育评估报告，其中最有影响力的报告有两份：一是1986年发表的《学习和成就》评估报告，提出高中教育的改革措施，建议推行基于学习成效的考核方法，实行在考试成绩中采用学习成就等级的概念 （Philips，2003）；二是1988年发表的《关于义务后教育和培训的工作组报告》，报告中建议成立一个专职的教育主管部门，称为国家教育资历署，这一部门的职责是统一管理各级各类教育的资历，包括中学教育、职业教育以及高等教育，建议创建一个各级各类教育互相衔接的教育系统（Strathdee，2011）。

第二阶段：尝试期（建立国家资历框架）（1990-2001年）

1990年，新西兰政府成立新西兰资历当局，上级主管部门为新西兰教育部，直接向教育部负责高等教育、职业教育和就业的部长汇报。2004年，根据《官方机构法》，新西兰资历当局正式成为政府公共机构（Crown entity）。

1990至1991年，新西兰资历当局对建立一个涵盖各级各类教育的国家资历框架进行咨询，绝大多数被咨询者都支持建立统一的国家资历框架系统。1991年11月，新西兰的国家资历框架正式推出，成为全球首个采用“国家资历框架”这一名称的国家。

1994年，新西兰高等教育领导小组负责将学历教育纳入国家资历框架，此小组由新西兰资历当局、教育部、大学校长委员会以及高校的代表所组成。该小组商讨将所有的资历都整合到单一的框架中，并且提出在国家和教育机构两个层次都进行注册的机制，包括资历级别、学习目标、学习成果和学分。

然而，大学校长委员会担心建立统一的标准要求并不适合高等院校，因此，1996年，在国家资历框架建设尚未完成之前，大学校长委员会取消了对国家资历框架的支持。1999年，新西兰政府发布了《未来的国家资历框架》白皮书，表示国家资历框架将由单一框架转变为拓展框架。

第三阶段：探索期（建立资历名册）（2001年-2010年）

2001年，为了对各级各类教育和培训项目进行统一管理，新西兰基于国家资历框架建立了资历名册，所有教育机构提供的课程所获得的资历都必须在资历名册中登记，同年，国家资历框架的资历级别扩展到高等教育，增加了学士、硕士和博士三个级别的资历，同时引入“成就标准”的概念，作为学校核心课程的成绩评定方法。

2004年5月，新西兰资历当局开展了资历名册兼容性评估项目，以确保资历名册中所有资历项目都达到统一标准，对当时400多家教育机构提供的 2,500多个资历项目进行了评估，结果有500多个资历项目没有达到标准而在资历名册中被删除，其他不符合资历名册标准的资历项目都于2006年8月1日之前被删除。

2006年，为了保证大学以外的高等教育机构提供的课程质量，新西兰内阁批准开发一套适用于大学之外的高等教育机构的质量保证系统，称为评估性质量保证框架。2009年，新西兰资历当局正式推出评估性质量保证框架。

2008年到2009年，新西兰资历当局开展了针对资历系统的目标性评估，重点评估1-6级（学士学位之前）的证书和文凭。此次评估目的在于识别更科学的方法，以确保资历符合当前和未来的学习者、业界和其他利益相关者的要求。

第四阶段：成型期（建立新西兰资历框架）（2010-至今）

2010年7月1日，新西兰政府正式推出“新西兰资历框架”，取代以前的国家资历框架和资历名册，资历名册中所有的资历项目都转移到新西兰资历框架的数据库中，国家资历框架的考核标准也转移到了新的考核标准目录中。

2011年4月，新西兰资历当局更新了《新西兰资历框架》宣传册，该文件包含了最新资历类型定义和资历级别指标。到了这个阶段，新西兰才在真正意义上建立了统一的资历框架，实现了最初设想，但是一直没有真正实施的资历框架。正如负责高等教育的教育部长Steve Joyce所说，这个新的资历框架的建立，是新西兰国家资历框架自从1990年以来最具有重大影响的改革（Joyce，2010）。

从此以后，新西兰资历框架中所有新增和通过评估的资历，在资历名称中都将增加“新西兰”三个字，在资历名称中逐渐淘汰使用“国家”或者教育机构的名称。“国家资历框架”虽然没有完全消失，但只限于高中层次的资历，也就是1-3级的教育成就国家证书 （NZQF，2011）。

三、新西兰资历框架的管理和运作

新西兰政府为了能让资历框架得以顺利运作，集中做好五方面的工作：建立政府属下的专职管理和协调机构；建立单一和统一的资历框架；建立严格的质量保证体系；建立成效为本的单元标准和成就标准；以及建立持续评估与改进的机制。

　　 （一）建立政府属下的专职管理和协调机构

　　要建构和实施资历框架，不仅需要政府部门的支持，还需要各级各类教育机构的参与和合作，因此就需要有专门的机构来管理和统筹。新西兰在1990年就成立了新西兰资历当局，负责资历框架的构建、宣传、推广和实施，协调资历框架中相关利益方的工作，确保相关利益方之间的信息传递和经验共享。

在新西兰资历框架的发展过程中，新西兰资历当局起到了至关重要的作用。资历当局是根据政府教育法建立的一个官方实体，由教育部长直接领导，并经由教育部长向议会负责，议会对教育部负有一定的监管责任。新西兰资历当局有300名全职员工和2,000至3,000名兼职专家队伍，在统筹资历框架和学历证书的质量保证方面起决定作用（查正和，2006）。

新西兰资历当局的主要职责包括六个方面：维护和改进新西兰资历框架；为600多所高等教育机构提供质量保证服务；提供国外资历的认可服务（每年大约10万人到新西兰生活、工作和学习）；管理高中生的新西兰全国教育成就资格证书（每年16.5万学生）；为学习者、社区和教育机构提供资历课程的信息；协助提高新西兰的国际认可度（新西兰资历当局，2013）。其中，新西兰资历当局核心的任务是维护和改进新西兰资历框架并为600多所高等教育机构提供质量保证的服务。

　　 （二）建立单一和统一的资历框架

新西兰资历框架在早期就定位为单一和统一的资历框架，经过二十多年的发展，新西兰已经形成了包含十个级别的资历框架，不同的级别按照复杂程度进行划分，一级最低，十级为最高，如图1所示。

图1 新西兰资历框架和资历级别

所有进入资历框架的资历项目，都必须通过质量评审，教育机构必须提供资历名称并公布相关细节信息，包括资历的级别、类型、学分值、学科领域分类以及资历状态（分为正常、届满、停办三种状态）。

就资历的级别划分而言，资历框架中所有的资历都必定属于其中的一个级别，同时，一个资历也可能会包含高于或者低于该级别的学分。资历框架中所有的资历都有相应的学分值，学分值与该资历所需的学习时间相对应，如表1所示。

表1 新西兰资历框架中各级资历及相关学分要求

资料来源：新西兰资历框架，2011。

教育机构在课程建设中根据统一的标准，确定学习者达到预期学习成果所需的时间，进而确定该资历所需的学习时间，从而确定该资历的学分值。学分的统一计算公式为1学分等于10学时，学时包括教师指导下的学习时间、自主学习和完成作业的时间，以及参加考试的时间。

　　 （三）建立严格的质量保证体系

　　新西兰大学校长委员会和新西兰资历当局负责资历项目批准和资历项目质量保证。新西兰大学校长委员会负责大学资历项目的质量保证，通过大学学术专业委员会审批大学开设的资历项目。另外，新西兰还设有大学学术质量机构，专门负责对新西兰的大学进行综合的质量审核，定期评审大学内部建立的质量保证机制（新西兰资历框架，2011）。

新西兰资历当局负责大学以外的高等教育机构提供的资历项目的质量保证，审批这些机构所开发的资历，包括理工学院、毛利学院、私立培训机构、公立培训机构所颁发的国家资格证书，以及大学之外的机构所颁发的学位。

在2010年新西兰资历框架实施后，新西兰所有的1-10级的资历都必须满足注册条件要求才可以进入资历框架，这些条件包括：必须有质量保证措施；必须提供资历名称和相关公开资料；明确资历类型和级别；明确资历学分；说明学科领域分类；说明资历的登记状况，即资历是否正常、届满或停办。

　　此外，教育培训机构在开发（1-6级）资历项目之前，必须得到新西兰资历当局的批准。资历项目开发机构必须预先进行市场调查，了解社会需求，然后向新西兰资历当局提出申请，经过评审并获得批准之后进行课程开发，完成之后再次提交申请，通过评审后进入资历框架，并注明强制性评估的日期（一般在进入资历框架后的5年之内），具体程序如图2所示 （新西兰资历当局，2011）。

图2 新西兰资历框架中1-6级资历项目的开发和评审过程

在境外的高等教育机构中，只有大学才具有学术自我评审的资格，而其他高等教育机构提供的课程缺乏评审的机构，如大学属下的继续教育学院、职业技术教育机构等。对于这种现象，从1990年新西兰资历当局成立之日起，就负责大学以外的高等教育机构的质量保证和评审。新西兰推行的课程和学位建议书的评审工作，以及2000年开始的质量审计，给理工学院、毛利学院以及私立培训机构带来了巨大的压力，这些高等教育机构花费很大的时间和精力，以通过资历当局评审团严格的学术和职业资历评审（新西兰资历当局，2012）。

为了减少评审和审计带来的压力和大量的时间，2006年，新西兰内阁批准开发一套新的适用于除大学以外的高等教育机构的质量保证系统，包括大学以外的高等教育机构的自我评估，以及定期的外部评价和评审系统。这套新的质量保证系统的核心原则就是：每一所除大学以外的高等教育机构都要为自己的质量承担更大的责任，教育机构可以通过开发专门的自我评估程序，重点关注识别并满足主要利益相关方和学生的需求，以及如何不断改进和提升教育质量。在机构层面上自我评估有助于识别并且达到持续的质量提升，此外，在整个系统层面上，还可以达到提高教育成效的效果。

为了树立政府有关部门和公众对自我评估结果的信心，2009年还推出了一套独立的外部评审程序，2011年，政府推出了一套与外部评审相联系的激励和惩罚措施。外部评审由新西兰资历当局负责实施，重点关注机构未来的教育水平和自我评审的能力。

截至2009年2月，新西兰有约675所非大学的高等教育机构正式引入了自我评估的做法，并于同年9月首次完成外部评估和评审。此后，公立和私立的高等教育机构（非大学）纷纷开始进行外部评估和评审，截至2012年中期，大约四分之三的相关机构都已完成了外部评估和评审（新西兰资历当局，2013）。

为了检验评估性质量保证框架这套质量保证系统的效果，新西兰资历当局于2012年组建了由国际专家组成的评审团进行评估，评估的主要结果如下：新西兰在大学之外的高等教育机构推行评估性质量保证框架是很有远见和开拓性的做法；高等教育界普遍认同每一所大学以外的高等教育机构也要为自己的质量承担更大的责任；普遍支持评估性质量保证框架的推行等（新西兰资历当局，2012）。

　　 （四）建立成效为本的单元标准和成就标准

新西兰的资历框架定位于建立一个单一和统一的资历框架，所有的资历都以单元标准为基础，以实现学分的转换，采用相同的方式进行资历设置和注册。另外，单一的框架也有助于解决职业教育和普通高等教育之间的鸿沟，只有彼此都基于相同的标准，才能整合到统一的框架中（Philips，2003）。因此，对于新西兰的资历框架中的资历而言，标准就成为了一个核心概念。

单元标准是对某一学习内容的知识、技能、能力的学习成果和评价标准的具体描述，单元标准由新西兰资历当局和行业培训机构共同负责开发，单元标准不仅包括学科课程内容，还覆盖大范围的职业培训领域的内容。学生达到该单元标准的要求就可以得到“获得学分”的级别，否则即为“未获得学分”的级别（基思·马歇尔，朱莉安娜·帕特里克，2008）。

2002年，新西兰全国教育成就资格证书的发展促进了新的、大规模的、基于核心课程的学业成就标准的开发。成就标准由教育部基于新西兰课程体系的成就目标制定。成就标准划分为四级：未获得学分、获得学分、优良、优异。因此，目前学生可以实现单元标准及成就标准。其中，单元标准是能力标准，而成就标准则是基于新西兰的课程体系。

　　 （五）建立持续评估与改进的机制

资历框架的建立是一个持续评估和改进的过程，以下以2008年到2009年之间新西兰资历当局针对 1-6级的证书和文凭所进行的目标性评估为例。

为了确保新西兰的资历框架对当前和未来的学习者、雇主和其他利益相关方确实有所帮助，2008年新西兰资历当局对新西兰十级资历框架中的1-6级资历进行了目标性评估。评估发现，资历框架的问题很多，主要包括：社会公众不理解；与行业和雇主缺乏相关性；不一致、使用不方便、表述不清楚、缺乏流动性；资历数量泛滥；把新西兰国家资历框架当成资历名册的一部分，易造成混淆（新西兰资历当局，2009）。在社会公众不理解方面，主要体现在大量的学习者和雇主不知道有资历名册的存在，资历名册的用户也只限于在教育系统的人员，而且，当时的资历名册也没有区分资历的状态，即正常、届满还是停办，缺乏更新，降低了用户的兴趣。

评估发现，截至2008年12月18日，在新西兰资历名册上登记注册的40学分以上的资历项目总数是5,937个，其中76%的资历为证书和文凭，如下表2所示（Peirce，2009）。

表2 新西兰资历名称中的资历名称和级别

以证书为例，3,455个证书项目中有203种不同的学分要求，范围从40学分一直到360学分。同时，学科领域和资历名称的划分也非常混乱，出现大量名称雷同但标准和要求各异的资历。人们往往根据资历的名称而定，然而混乱的名称让人难以区分类似资历的异同。另外，在这5,937个资历项目中，只有大约70%是有效的，其他的课程已经停办或者即将届满，但是这些信息在资历名册中都没有显示。

通过评估发现，国家资历框架通常被误认为是新西兰统一的资历框架，但实际上只是资历名册的一个组成部分。而学习者和雇主更不清楚资历名册中包含三种不同类型的资历：国家资历（基于标准）、新西兰资历（基于课程）、教育机构或者地方资历（基于课程，但是也可能包含基于标准的资历）。而且，很多学习者和雇主都不知道资历名册的公共门户网站：KiwiQuals。

根据评估中发现的问题，咨询报告中提出七大改进措施：建立统一的新西兰资历框架；改革国家资历（基于标准）和新西兰资历（基于课程）的设计规则，加入更多本地的内容；要求对资历项目进行强制性定期评估；对资历项目的学习成效的描述予以强化和标准化；设立资历项目开发机构的先期评估阶段；强化资历开发过程中的行业参与；清楚地提供每个资历的有效信息。

基于以上咨询报告， 2010年7月1日，新西兰资历框架取代了以前的国家资历框架和资历名册，国家资历框架和资历名册中所有的资历都转移到了新西兰资历框架的数据库中。国家资历框架的考核标准也转移到了新的考核标准目录。此外，相关的改变还包括强制定期评估以判断是否符合需要，提供更加完善的信息以显示资历是否仍然有效等。

另外，新西兰资历当局从2010年开始，重点关注减少在资历框架中重复资历的数量；另外，上述的第五项建议，即设立资历开发机构的先期评估阶段，目的也是减少新增资历项目的数量，以减少不必要的课程重复建设（新西兰资历当局，2013）。

四、讨论

本文描述和分析了新西兰发展资历框架的历程和现状。新西兰是国际上第一个建立各级各类教育衔接和沟通的终身学习体系的国家，经二十多年的探索和持续的评估及改进，其积累的经验和教训值得借鉴。

第一，建立终身学习立交桥不是一蹴而就的，而是一个发展过程，包括基于需求分析的酝酿期、基于研究实验的尝试期、基于评估改进的探索期和基于持续发展的成型期。其中评估和改进尤为重要，新西兰在发展资历框架的每个阶段，都进行了大量的咨询和评估，每次针对资历框架的重大改革措施出台之前，都会进行广泛的咨询和论证。

第二，建立终身学习立交桥需要进行良好的顶层设计。由于没有先例可循，新西兰经过多年的探讨，从最初的酝酿阶段，到发展国家资历框架阶段，再到资历名册阶段，最后发展到现有的新西兰资历框架阶段，终于形成全国的单一和统一的资历框架。从新西兰资历框架发展的经验和教训来看，在建立终身学习立交桥的开始，就要进行良好的国家层面的顶层设计，可以少走很多弯路。

第三，建立终身学习立交桥需要强有力的质量保证和评审机构。随着越来越多的教育机构提供各级各类教育，如成人教育学院、继续教育学院、网络教育学院、职业技术学院、职业培训机构、企业大学、企业培训部门、合作办学课程、私立大学、二级学院等，如果这些机构缺乏良好的质量保证机制，就难以获得质量信誉，学分互认就难以实现。

第四，建立终身学习立交桥需要认可的学习成果标准。虽然各级各类教育机构在课程建设中都采用成效为本的原理，但资历框架往往从职业教育和培训的角度出发，由行业参与发展各学科的单元标准，由此，学习者达到预期的学习成效就能获得相应的学分。然而，大学更多注重精英教育，注重学生间的学习竞争，注重通过考试表彰优秀学生，所以更强调成就标准。从新西兰的例子可以看到，在新西兰资历当局成立后，一直没能说服大学接受单元标准的模式，而政府也不能强迫推行这种模式，最后新西兰资历当局不再强行要求大学采用单元标准，并发展了 “拓展的资历框架”，把资历分得更加细致，再引入成就标准，划分学生的学习成绩等级，适应大学的需要。

第五，终身学习立交桥的实施依赖于各级各类的具体教育机构，政府统筹的顶层设计和各类标准只是为各级各类教育机构的课程发展提供了参照框架和标准，每所教育机构需要以此为参照，建立校内的质量保证机制，开展以成效为本的课程建设，持续进行教育评估和改进，以达到相同的质量水平，从而能够与其他院校进行学分互认和转换。在这方面，新西兰开发的高等教育自我评估的工具不仅能让教育机构进行自我评估，也提高了教育评估的透明性和公平性。

结论

本文综合描述和分析了新西兰资历框架的设计和发展过程，新西兰经历了二十多年的探索，终于形成了系统而统一的新西兰资历框架，涵盖各级各类教育的十个资历级别，发展了十八种资历的各级资历学分要求，建立了各级各类教育的质量保证机制和评审制度，尤其是建立了对非大学的高等教育机构提供的课程评审，融合了以成效为本的职业教育的单元标准和高等教育的成就标准。

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作者简介：张伟远，香港大学专业进修学院持续教育及终身学习研究中心首席研究员、总监。

　　 段承贵，香港大学专业进修学院持续教育及终身学习研究中心副研究员。



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