增减挂钩铺出一条新路子——山东省单县“空心村”整治调查

    近年来，山东省单县在经济快速发展的同时，也出现了“空心村”现象，阻碍了城乡一体化进程，使村镇规划难以实施。该县通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，为“空心村”改造铺出了一条新路子。

    单县农村宅基地使用现状

    单县辖19个乡镇及3个办事处，共有502个行政村，2216个自然村，总人口117.1万，其中农业人口94.8万。

    由于单县经济发展相对缓慢，农村住房多建于上个世纪七八十年代，缺少统一规划，由于村庄缺乏统一规划，村庄内道路崎岖不平，房屋分布散乱，配套设施不能统一建设，哪里交通方便村民就在哪里搞建设，大量耕地被农民建房所占，形成村庄外实内空、外新内旧、外齐内乱的现状，土地浪费严重，人均耕地面积下降很快。目前，单县人均耕地1.1亩，直接影响了农民增收与农村稳定。

    全县出现了不少“空心村”，宅基地浪费现象严重。宅基地浪费的主要形式有：一是“一户多宅”。单县农村住户约有25.15万户，“一户多宅”约有5.97万户，约占农村总户数的23.7%。二是人均住房比较宽裕。户均占地约960平方米，远高于《菏泽市宅基地管理办法》中户均200平方米的标准。三是破旧房屋数量大。一些较贫困的村庄旧房占有率约占34.7%。全县约有破旧房屋25.48万间。

    “空心村”形成的五大原因

    单县“空心村”的形成，主要有以下五方面原因：

    社会发展的必然趋势。随着农业产业结构调整和市场经济快速发展以及城镇化水平加快，农民为增加收入纷纷进城务工、经商和从事服务行业，大量农民外出打工并定居城镇，人口向城镇集聚，世居老屋逐渐放弃或闲置。

    农民传统观念的影响造成建房的随意性。一是部分农民对老宅恋恋不舍，总认为老宅基地是祖上传下来的，保存老宅就是留住了“根”。 因此，即使不居住，也不愿意转让，造成大量老宅基地闲置。二是部分农民存在错误认识，认为土地归我使用就归我所有，在自留地承包田里随意搭屋建房。三是随着农村经济的不断发展，富裕后的农民纷纷舍弃村中原先较小的宅基地，相互攀比，争相建造宽大住房，并且建新不拆旧，造成旧房大量闲置。

    缺乏统一管理、科学规划。村庄建设规划严重滞后，与村镇建设规划调整不同步，编制的科学性、可行性方面存在不少问题，规划管理不到位。县政府侧重于抓城市建设，乡镇侧重于抓集镇建设，村委会对村庄建设进行管理，而绝大部分行政村既无专项资金又无技术人员，村庄规划严重滞后。

    政策执行不力。一些村委会干部法制观念淡薄，在宅基地审批等方面存在不按程序、不按规定，随意安排大小不等的宅基地，致使“一户一宅”的政策没能得到很好的落实，未批先占、少批多建、批东建西等现象也时有发生，致使村内旧宅基大量闲置。

    相关法规不完善。现行法规对农民住宅占地只以户均为限，而不以人均为限，给多占地者留下了“空子”；对农村宅基地的合理流转缺少制度规定和政策指导；对宅基地的闲置、荒芜等也无相关法律来限制；对于不支持、配合建设用地整理的处罚及如何制定有偿使用标准等尚无可操作的法律依据，加之缺乏有效的市场调节机制，助长了乱占地、超标准建房等行为。

    增减挂钩推进“空心村”改造

    城乡建设用地增减挂钩试点为“空心村”改造提供了一条可行之路。2006年至2008年，单县先后申报了第一批挂钩试点、第二批挂钩试点项目。

    第一批挂钩试点项目涉及高韦庄镇大徐庄行政村、杨楼镇尤庄行政村两个项目区，第二批挂钩试点涉及浮岗林庄一个行政村。项目区在实施“空心村”改造以前，村庄布局散乱，村内没有几户人家，老房子空空荡荡，随处可见紧锁的房门，倒塌的房屋，闲散的荒地。项目区“一户多宅”率达23.74%，宅基地闲置率高达30%。高韦庄项目区居民点总面积1165.2亩，人均居民点用地320.2平方米。杨楼镇项目区居民点总面积726.15亩，人均居民点用地318.9平方米。林庄项目区居民点总面积538.05亩，人均居民点用地251平方米。挂钩试点项目实施后，复垦土地1674亩。

    “空心村”整治的对策

    健全机制，规范实施。改造“空心村”、整治宅基地是一项系统工程，应遵循客观规律，研究政策导向。要建立由县政府统一领导，国土、建设部门组织协调，有关部门参与的“空心村”治理工作机制。健全用地审批和监察机制，制定农村空闲宅基地流转管理办法及可操作的配套制度，妥善解决补偿标准、拆迁安置及违规用地等问题。出台相关实施意见，明确指导思想、方法、步骤，明确各级各部门责任分工，完善财政扶持、税费减免等相关优惠政策。

    合理规划，科学引导。目前，单县正在制定新一轮土地利用总体规划，单县城乡建设用地增减挂钩专项规划。在规划制定过程中，单县认真研究各地农村发展方向，将“空心村”改造纳入挂钩试点专项规划，衔接城市发展总体规划，在深入调研村庄现状、人口等数据的基础上，科学规划未来村庄用地布局，细化建新拆旧规模、用地空间，本着保护耕地、集约利用土地的原则，强化规划约束和控制作用，引导合理建房，节约用地。

    多方融资，市场运作。对“空心村”整治，可按项目运作市场化方式进行合理开发，按“谁投资，谁受益”原则，建立多元化投资体制，扩大资金投放总量，拓展资金筹措空间，解决渠道不畅、融资不足的问题。建立农村宅基地储备制度，探索土地流转和收益分配操作办法，提高闲置宅基地利用效率。

    加强宣传，营造氛围。要做好宣传引导工作，帮助村干部克服畏难情绪，着力转变农民传统观念，让群众认识到“今后凡是有旧宅基又要申请新宅基的，必须无偿将旧宅基地交回村里；先前已建新宅未退回旧宅、已形成“一户多宅”事实的，要严格执行土地政策，收回旧宅基，使“空心村”治理工作成为广大群众的自觉行动。

    严格执行宅基地审批制度。真正做到按村庄规划、申请条件和审批程序办理。村委会要真正负起责任，做好选址工作和申请张榜公示工作。乡镇政府要真正起到审查作用，国土所要做好宅基审批的“三到位”工作，严格把关。

    加强队伍建设，提高人员素质。要健全和完善各项规章制度，并认真抓好落实。要定期或不定期对乡、村有关人员进行法律和业务培训，提高其政策水平，建立一支政治上过硬、业务水平较高的乡、村土地管理队伍，为农村宅基地管理打下良好的基础。