近年来，在快速的城市化与经济发展过程中，城市发展出现了一些严峻的问题：一些地方政府在城市发展问题上，出现了“大跃进”式的发展模式，一味“做大做强”，纷纷争做“国际大都市”、“区域中心城市”。为了满足城市扩展用地的需要，许多地方政府牺牲耕地剥夺农民利益，大规模圈占耕地，出现大量的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民，由此带来城乡对立，社会冲突，危害社会安全和社会发展等问题。城市土地无序扩张是城市化不健康的主要表现，城市蔓延扩张突破土地利用总体规划所确定的建设用地指标的现象普遍存在，有的地方已经用完了1997～2010年的规划用地指标，甚至出现严重的透支土地利用总体规划指标的现象，对规划的权威性和严肃性提出了严峻的挑战，出现“规划跟着领导走、规划跟着项目走、规划跟着违法走”的现象，规划“红线”实际变成了“弹簧线”，土地违法案件屡见不鲜。究其原因，土地利用总体规划与城市规划（简称“两规”）不协调是导致上述问题的主要方面。
我国人口众多，耕地资源相对稀缺，面临人口、工业化与城市化的挑战。如何协调土地利用问题，正确引导我国城市化健康持续发展，无疑成为今天摆在我们面前的重要议题。针对城市蔓延带来的问题“，城市精明增长”观点认为：不仅仅关注城市本身的发展，还要关注城市边缘地带及广大农村腹地的发展“。城市—城市边缘带—农村”是一个不可分割的整体：城市边缘带既是城市扩张用地的供给源，也是农村发展用地的侵占者。在新一轮土地规划修编中，如何协调好“两规”不仅成为控制城市盲目扩张的关键，而且对促进城乡协调发展具有深远的意义。只有在实践中协调好“两规”之间关系，才能从根本上解决城市发展和土地利用的矛盾，才能确保温家宝总理在2007年第十届全国人大会议政府工作报告中提出的守住18亿亩耕地“红线”的目标不动摇。
城市规划与土地利用总体规划(以下简称“两规”)的协调问题是近年来引起我国规划学术界争议的热点问题之一。目前，国内大多城市已编制完成了上世纪80年代以来的第三轮城市总体规划，与此同时，第三轮土地利用总体规划的修编工作也正在有序推进。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下，新一轮土地利用总体规划和城市总体规划仍需进一步协调和衔接，以更为有效保护和合理利用土地资源，保障国民经济和社会的可持续发展。
一、土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾与问题
（一）城市建设用地规模、范围的确定上存在较大差异
城市规划与土地利用总体规划最核心的矛盾就在于城市建设用地规模的确定上。土地利用总体规划的总体指导思想是严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地，特别强调建设占用耕地占一补一，确保耕地总量动态平衡。尽管上一轮土地利用总体规划实施10多年来，各地普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象，但严格的耕地保护措施还是导致了各地确定的城市建设用地规模偏小。与此迥异，城市规划确定的建设用地规模是在国家规定的人均用地指标范围内，结合人口增长和城市社会经济发展需要来确定的。其中，部分地区的城市规划受长官意志影响，在确定城市建设用地规模时有贪大求洋的现象。这两种截然不同的指导思想加之在用地分类标准、城市人口核算方法等的不一致直接导致“两规”确定的城市建设用地规模有较大差异。同时，受建设用地规模指标的限制、规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围往往小于城市规划所确定的城市建设用地范围。
（二）规划实践中具体操作上有时难以协调
“两规”在工作实践中也往往存在难以协调的问题，例如在建设项目可行性研究阶段，建设项目选址意见书和建设项目用地预审报告两者缺一不可，分别由城市规划主管部门和土地规划主管部门具体操办。实际中，可能会出现一方同意选址、另一方不同意用地预审的情况，导致建设项目不能立项。另外，有时土地行政主管部门在建设单位未取得建设用地规划许可证的情况下，就为其办理了土地使用权属证明；或未经城市规划行政主管部门同意，单方修改土地有偿出让合同中的规划设计条件。以上情况在规划、土地行政主管部门分别设置的城市比较普遍。
二、土地利用总体规划与城市规划之间冲突的根源
（一）“两规”的规划编制行政主管部门、工作思路与方法不同
当前，我国许多城市由国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况。
在工作思路上，土地利用总体规划的编制强调土地，尤其是耕地的保护，耕地占用和保护指标的分配采取自上而下层层下达的方式，不得突破，带有很强的计划性。城市总体规划则侧重城市的建设和发展，规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。同时，在规划编制方法上，“两规”采用的用地分类标准、人口统计口径等数据指标存在严重分歧，最终结果往往造成两种规划在建设用地指标等方面相互不一致的情况，一般是土地利用总体规划的分配计划指标要比城市总体规划的需求预测指标偏小。
（二）两大规划的目的、内容不同
土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划，包括城市总体规划、分区规划、详细规划，比国土规划低一个层次，是城市建设的具体规划。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。
（三）上一级规划功能缺位
上一级规划功能缺位是“两规”不协调宏观层面上的深层次原因。上一级规划功能缺位具体指我国规划体系中区域规划或国土规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。尽管我国多部法律法规中都明确要求“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，但至于关于两规如何协调、如何衔接，所有法律均未加说明。这就给实际工作中如何进行两规协调带来难度。
三、土地利用总体规划与城市规划之间协调的基本对策
（一）建立“两规”编制协调机制
“两规”所涉及的部门较多，规划得以实现的一个重要方面就是部门之间的协调，必须改变部门观念，加强部门间的沟通与合作，建议规划编制和修编过程中成立规划编制统一协调小组，负责两大规划的编制组织协调工作，土地利用规划在编制过程中应充分吸收和听取城建部门的建议和意见，使城建部门的意愿在土地利用总体规划中得到一定的体现，可以避免原来两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况。另外，还要从有利于城市发展和城市土地管理的角度出发，对“两规”中的人口规模、城市用地规模、人均建设用地、城镇用地分类的标准和用地的内涵等重新进行界定和统一，规划基期、期限等问题也在全国范围内争取尽快统一。
（二）完善“两规”实施管理机制
完善的规划法是规划得以运行的有力保障，是规划思想和规划地位的最高体现，是规划编制和规划管理的依据，是对规划运作系统的法律化。因此，在法律层面上将“两规”协调问题进行统一规定成为当务之急。建议对《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰，以增强规划权威性、便于具体操作执行。其中，应该明确“两规”的实施反馈与调控管理，在实施管理中，要充分利用高科技技术，例如“3S”技术，辅助规划管理、决策、设计和监督等工作。
（三）完善上端规划功能
要搞好“两规”协调，必须充分发挥上一级规划对下一级规划的综合协调功能和作用。一是开展区域规划和土地规划，协调社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置之间关系。再就是“两规”协调的焦点——建设用地指标的处理应该在上一级土地利用总体规划的框架内才有可能加以协调。
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