耕地是一种珍贵的自然资源，关乎人的生存和发展，是国家粮食安全的根本保证、经济社会发展的关键要素。同时，耕地也是一种独特的生态系统，是生态建设的空间要素之一。改革开放以来，我国建立了以耕地保护为核心的土地管理制度，并契合经济社会发展需要，针对耕地保护、利用、管理存在的问题，不断调整完善具体政策措施，取得了显著成效。正是耕地保护，让我们兜住了吃饭的底线，保障了农业初级产品的供应，促进了乡村振兴和工业化城镇化的发展。而这一切又得益于我国坚定地把制度自信和改革创新统一起来，把目标导向、问题导向、结果导向结合起来，把耕地保护“情与势”的变与耕地保护作为“重中之重”的不变统一起来，持续保持了制度的活力。
我国耕地保护制度与政策的演进
党中央历来高度重视耕地保护问题。从新中国成立至20世纪60年代，政府在颁布的相关法规政策或报告中就多次强调，非农建设尽量不要占用耕地。改革开放以来，为协调好保吃饭、保发展和保生态的关系，党中央就加强土地管理和耕地保护下发了三个具有里程碑意义的文件，同时与之紧密对应的是1986年《土地管理法》的出台及其1998年的修订和2019年的修正，以及三次机构改革和国家土地督察制度的建立，推进了我国土地管理制度体系的建立与完善。
中发7号文：耕地保护成为基本国策。1978年，我国进入改革开放和城市化建设的起步期，我国经济增长驶入了快车道，一批大中型工程项目陆续开工。这期间，部分地区乡镇企业建设了大量厂房，农民为改善居住条件也开始建造房屋，建设占用耕地大量增加，耕地面积呈急剧下降。1981—1985年的“六五”期间，平均每年净减少耕地737万亩。
为了缓解耕地数量过快减少趋势，1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号，简称中发7号文），明确要求各级党委和政府必须高度重视，采取有力措施，加强土地管理，迅速制止乱占耕地、滥用土地的现象；第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”；明确“建立和完善土地管理法规，抓紧制订《中华人民共和国土地法》”；明确要建立健全土地管理机构，决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。
根据中发7号文的要求，同年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地管理和耕地保护进入法治化阶段；同年8月，国家土地管理局正式挂牌办公。可以说，中发7号文是我国土地管理史上第一个里程碑式的文件，奠定了我国土地管理的基石。中发7号文下发后，一系列有关严格耕地保护的政策和措施相继出台，对于严控占用耕地起到了较好的作用。
中发11号文：实行耕地总量动态平衡和占补平衡等。随着改革开放深入推进，1986—1997年，我国经济建设全面铺开，特别是1991年以后，全国上下形成“开发区热”“房地产热”“上项目热”，加上农业结构调整和其他非农建设占用，耕地流失速度仍然较快。1994年，美国经济学家莱斯特·布朗在美国《世界观察》刊载《谁来养活中国》的文章，推断到2030年中国将成为一个每年必须进口粮食2.16亿~3.78亿吨的“粮食进口大国”，中国的粮食进口将威胁到欠发达国家的生存。这一著作在国内外引起轩然大波，成为错误宣扬“中国威胁论”的另一种形式。1996年11月，我国在世界粮食首脑大会上作出庄严承诺：“中国能够立足本国做到粮食安全，粮食自给率不低于95％，净进口量不超过国内消费量的5%。”
为了遏制乱占滥用耕地的势头，1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号，简称中发11号文），明确“保护耕地就是保护我们的生命线”，“必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势”；第一次提出要实行耕地总量动态平衡和耕地占补平衡；确立了土地用途管制制度的基础性地位，强化对建设占用耕地的控制，同时冻结非农业建设项目占用耕地审批，直至《土地管理法》修订出台；明确严格控制征用耕地出让土地使用权，农用地转为非农建设用地的土地收益全部上缴中央；明确强化土地执法监督，提出要将加强土地管理、切实保护耕地等情况，作为考核地方各级党委和人民政府的重要内容。
1998年，原副部级的国家土地管理局调整为正部级的国土资源部；同年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订《土地管理法》，专设“耕地保护”一章共12条。至此，耕地保护的力度进一步加大，土地管理体制进一步变革，以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的现行土地管理制度体系基本形成。
中发4号文：数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。党的十八大以后，中央提出统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，经济发展进入新常态。这一时期耕地减少速度有所减缓，全国年均建设占用耕地的规模从1985—1996年的750万亩左右下降到1999—2015年间的350万亩左右，但耕地保护仍面临一些新情况、新问题。如：随着新型工业化城镇化深入推进，不可避免还要占用一定数量耕地；为推进生态文明建设、供给侧结构性改革、退耕还林还草还湿、污染耕地治理等，还要调减一部分不稳定耕地；耕地后备资源减少，耕地保护激励机制尚不健全，实现耕地占补平衡“占优补优”的难度日趋加大。
为此，2017年，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，简称中发4号文），提出了“耕地是我国最为宝贵的资源”、“像保护大熊猫一样保护耕地”等重要战略论断，再次明确了耕地保护工作的基础性、战略性和极端重要性，在这个问题上绝不能犯颠覆性错误；确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，构建了管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，形成了明责任、算大账、差别化的耕地占补平衡新方式；系统构建了新时期耕地保护制度框架体系，为做好当前和今后一个时期的自然资源管理工作提供了行动纲领。
2018年，国务院机构改革，组建了自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行统一监管，为耕地资源“三位一体”保护奠定了体制保障。2019年，新修正的《土地管理法》颁布，实现耕地保护的重心从数量平衡到数量、质量、生态“三位一体”并重的转变，并将“基本农田”上升为“永久基本农田”。2021年，新修订的《土地管理法实施条例》进一步细化完善了《土地管理法》关于耕地保护的新要求，严格贯彻落实党中央、国务院近年来关于加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等决策部署，为确保国家粮食安全打下坚实的制度基础。
耕地保护制度与政策持续完善的逻辑
我国始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，但具体政策措施又及时根据耕地保护出现的新形势、新任务、新问题不断调整完善，以更贴近人民需求、更符合经济社会发展规律、更契合不同时期党和国家的价值目标。其基本的逻辑是依据国际形势、国家经济社会发展阶段性需要与突出矛盾、耕地资源的紧缺程度、耕地利用的结构性问题、耕地保护体制机制改革等，以耕地“保什么、谁来保、怎么保”等为核心问题，修正耕地保护的目标、内涵，推动政策措施调整，待时机成熟时再进行制度改革完善。
坚持以人民为中心，坚守耕地红线、实行最严格的耕地保护制度始终不变。耕地保护的初心就是保饭碗，耕地保护的第一目标就是粮食安全。因此，耕地数量保护，坚守18亿亩耕地红线，是耕地保护制度的核心和底线。坚持最严格的耕地保护，始终未变；坚持永久基本农田保护制度、严格控制非农建设占用耕地、严格实施耕地占补平衡制度、严格落实耕地保护责任等始终未变。
在此过程中，变的是耕地保护的落脚点不断精准，从原先的“重数量、轻质量”到“数量、质量并重”再到“数量、质量、生态三位一体”，体现了对耕地保护认识的逐步深化；变的是耕地保护的侧重点不断延展，从最初单纯的“守好红线”到逐步增加“补好红线”“建好红线”“用好红线”，体现了耕地保护从单向管控到多点发力；变的是耕地保护的手段不断完善，从单纯的行政手段到行政手段、经济手段、工程手段并举，再到大量运用技术手段，体现了耕地保护不断走向综合化、精细化。
此外，基本农田、高标准农田、可调整耕地、不稳定耕地、永久基本农田、可长期稳定利用耕地等，都是这个进程中关于耕地保护的内涵创新。耕地占补平衡、基本农田调整补划、耕地易地“占补平衡”、耕地总量动态平衡、耕地“进出平衡”等，也是这个进程中关于耕地管控的制度创新。
坚持服务经济社会发展大局，不断优化耕地保护政策措施。2008年，全球金融危机爆发，许多企业倒闭，大量农民工返乡，农业农村成为农民生活的缓冲区、避风港，凸显了耕地保护作为社会稳定压舱石、稳压器的重要地位。2009年，为贯彻落实党中央、国务院应对金融危机的决策部署，国土资源部围绕扩大内需促进经济平稳较快发展大局，主动参与宏观调控，开展“保增长保红线行动”（又称“双保行动”）。
这一时期，耕地保护的目标，不仅是粮食安全，还要保证经济安全和社会安全。为此，国土资源部出台了一系列政策措施，如：支持“扩内需、保增长”，允许部分项目耕地占补平衡“边补边占”，鼓励各地探索耕地占补平衡市场化，缓解部分地区补充耕地压力；为缓解建设项目用地过程中的规划调整难、报批难，提高审批效率，允许在新一轮规划修编中多划一部分基本农田，用于规划期内不易确定具体范围的建设项目占用等；为服务人民日益增长的物质文化需求，满足人民食物结构的变化和对食物品质的要求，扶持规模化畜禽养殖、设施农业发展，并适时调整设施农用地政策等。这些政策措施的出台，在严格耕地保护原则的同时，也体现了耕地保护的灵活性。
生态文明新时代，耕地保护的目标和政策内涵更加丰富。在工业化、城镇化快速进程中，建设项目、环境绿化、粮食生产之间的“争地矛盾”日益突出。要改善人居环境、实现可持续发展，还需要进一步关注和发挥耕地的生态价值，充分发挥耕地的生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能、消化人畜排泄物保护水环境的功能等。而加大生态文明建设力度，退耕还林还草还湿，污染耕地治理等，还要调减一部分不稳定耕地。同时，也要避免个别地方在易地补充耕地过程中缺乏统筹与监管，在利益驱动下扭曲补充耕地指标交易，引发不当围垦、开荒，影响生态环境等现象。
这一时期，耕地保护的目标，不仅是保粮食安全、经济安全和社会安全，还增加了生态安全的目标。耕地保护的政策措施强调在做好数量管控的同时，加强耕地质量管理和生态管护，坚持经济效益、社会效益、生态效益的协调统一。为此，中发4号文提出在大城市周边划定永久基本农田，进一步发挥耕地的优化景观、保护自然生态、传承文化、优化空间布局等功能；提出科学有序开发利用耕地后备资源，尽量将后备资源留待后人开发；加强耕地生态修复和保护，明确禁止开垦的区域和地类，禁止违规毁林开垦耕地；提出减肥减药、高效种植，为高效特色农业奠定基础等。
为应对变局，采取更有力的措施保证粮食生产。长期以来，耕地保护总体上是重“非农化”而轻“非粮化”，也就是重“耕地的生产能力”，轻“耕地的实际生产情况”。2020年，全球粮食供应的紧张局势加剧，全球多个国家采取限制粮食出口措施。党中央将耕地保护上升到国家安全的高度，反复强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。针对近年来一些地方不同程度出现耕地“非粮化”倾向，国家进一步加强和细化了耕地管控要求，明确不止要实行耕地“占补平衡”，还要实行耕地“进出平衡”；不仅管控耕地“非农化”，还要对耕地“非粮化”进行管控。这是摆在耕地保护管理者面前的一道难度很大但又必须答好的时代问卷。
新形势下耕地保护的复杂性、艰巨性
耕地保护难，难在把握耕地保护的“变”。一是耕地的内涵在变，它会伴随国际国内形势、经济社会发展水平、人口迁徙等的变化而变，也会随着科技水平、工程技术条件及耕作模式、农作物品种等情况的变化而变。二是耕地保护的目标在变，国家粮食安全的“弦”会绷得越来越紧，耕地非生产性功能也会越来越得到重视和发挥。三是耕地利用的形态不断在变，农与非农、粮与非粮的界限会更加难以严格限定。四是耕地保护的新困难、新问题会变，随着耕地保护压力的增加和传导，一些原先未被重视的问题会逐渐显现并亟待解决。
耕地保护难，难在调节耕地保护的“利”。从表面上看，耕地保护出现问题的原因有地方保护意识不强、规划作用发挥不够、监管不力、执法不严等，但内在原因还在于各方的利益诉求不同。其实质为整体利益与局部利益、经济利益与社会利益、眼前利益与长远利益的矛盾，以及不同地区、不同行业发展利益的矛盾。只要存在经济社会活动，耕地利用的利益矛盾就会存在，耕地保护的问题就无法消除，其区别可能只是问题的类型和程度不同而已。因此，只能用系统的方法和逻辑，科学、合理地去平衡各方利益，协调各种矛盾，兼顾公平和效益，避免为了解决一个问题而产生更大、更多的其他问题。
新形势下完善耕地保护制度的建议
2021年年底，中央农村工作会议明确提出，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。这是党中央对新时期耕地保护工作提出的新的更高要求。为此，笔者认为，针对耕地保护中存在的突出问题，应坚持目标和问题导向，以构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局为引领，以遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”为着力点，以“多规合一”“智慧耕地”为支撑，继续从以下几个方面改革完善耕地保护制度和政策。
实行综合性手段。耕地是一个生命共同体。应按照其开发生成、保有维护、改造修复、利用转换、调整补充等全生命周期过程中不同节点的管理需要，构建系统性、综合性的管护体系。同时，明确耕地保护的政治责任、法律责任、经济责任和管理责任，立足中国特色的价值伦理、制度体系、管理手段，结合当前的经济条件、科技水平，采取“政治（考核、督察）＋行政（审批、监管）＋法律（执法）＋经济（补偿）＋工程（建设、修复）＋技术（监测）”等综合措施，加强保护。需要指出的是，在现行条件下，耕地的经济激励性保护只能是辅助手段，以经济补偿来完全平衡不同时空条件和利用状况下的耕地利用收益落差是极困难且不必要的。
推进精细化管理。在耕地保护中，“严格保护”是原则、前提和底线；而“精细化”是方向，是耕地保护政策措施能够真正行之有效的保障。因此，应在正视我国经济发展不平衡不充分、各地资源禀赋差异大的客观情况下，在经济新常态、推进乡村振兴的时代背景下，推动新时代耕地保护的全方位转型。其关键是实事求是、差别化地对待不同耕地的保护，加强研究并制定可操作、能落地的耕地管制规则，更好地落实严而又严的政策措施。因此，当前亟待研究制定耕地“非粮化”区域差异化管制规则，在全国总量上平衡好“粮与非粮”，在区域尺度上保护好资源禀赋特点和特色优势农业品种。
发挥基层治理作用。要发挥好管理层和基层的积极性，特别是注重充分调动基层政府和广大农民等耕地最直接的使用者、管护者、受益者保护耕地的内生动力和积极性，并善用治理理念、治理模式来加强耕地保护，让其拥有更多的知情权、表达权、参与权。此外，应加强耕地保护的“疏和防”，尽可能保持政策的稳定性和连续性，维护好、发展好人民群众的利益。
进一步加强基础研究。耕地保护制度重在时、度、效，其前提是相关基础理论具备科学性、前瞻性。因此，针对耕地保护的难点、痛点、薄弱点，基于国情、社情、民情，应加强耕地的内涵、保护机理和模式等研究，探索科学合理的耕地“批、供、用、补、查”的实效评价机制，用科学的理论指导实践，以合理的制度机制落实保护。
〔作者卢艳霞为中规院（北京）规划设计有限公司副总规划师、研究员，王柏源为中国国土勘测规划院副研究员〕
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