面向生态文明的国土整治与生态修复思考
自然资源部国土整治中心 自然资源部土地整治重点实验室 王 军
我国正在推进的生态文明建设，是党中央对生态环境保护经验教训的历史总结、对人类发展意义的深刻思考，吸纳了中华优秀传统文化的生态智慧，回答了人与自然关系、经济发展与生态保护关系问题所取得的最新理论成果，已经成为当前我国推进国土综合整治和生态修复工作的基本遵循。
一、国土整治与生态修复的必要性
1.从国土资源本底和存在问题分析
（1）土地资源总量大，人均占用土地少，人均占用耕地就更少，可开发后备资源少，人地矛盾突出。（2）耕地总体质量不高且后备资源严重不足。耕地质量平均等别为9.8等，可供开垦的后备资源有限，依靠大规模开垦未利用地补充耕地方式已走到尽头；耕地污染较为严重，全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位污染物超标率为19.4%，我国耕地受到中、重度污染的面积约5000万亩。（3）生态环境本底脆弱。全国水土流失、沙化和石漠化面积分别为295万km2、173万km2和12万km2，全国中度和重度退化草原面积仍占草原总面积的1/3以上。（4）生物多样性保护压力大。约44%的野生动物种群数量呈下降趋势，野生动植物种类受威胁比例达15%~20%……。长期以来，粮食安全和生态问题日益严峻，亟需通过国土整治与生态修复改善生态环境。
2.从当前所处的发展阶段分析
（1）人类活动对国土的影响范围和强度不断增大，已经成为生态系统的主导者，强烈干预影响生态系统并消费生态系统服务，导致对生态环境方面欠账太多。联合国2000~2005年开展千年生态系统评估计划表明：20世纪后半期，维持人类福祉的一些关键生态系统服务正在以前所未有的速度下降；生态系统服务的丧失将对人类福祉产生严重影响，直接威胁区域乃至全球的生态安全。政府间生物多样性和生态系统服务科学政策平台(IPBES) 2019年发布的首个政府间报告指出：受人类活动影响 “严重改变”的陆地环境比例高达75%（海洋环境40%）；如今在全世界800万个物种中，有100万个正因人类影响而遭受灭绝威胁，约50万种动植物欠缺长期生存的栖息地，全球物种灭绝的“平均速度已经数十倍甚至数百倍于千万年前”。为了保护地球，人类需要从各个层面进行全面“转型变革”。
（2）改革开放以来，中国经济持续高速增长，已经成为世界第二大经济体，迈入中高收入国家行列。中国的发展也出现了不平衡、不协调、不可持续的问题，资源和环境都面临严峻的挑战；随着人口红利的退潮和资源禀赋的过度消耗，以要素驱动、投资驱动为主的发展道路已经难以为继，传统经济增长动能日渐乏力，必须依靠提高发展质量，寻求新的经济增长动力，在释放生态红利基础上实现可持续发展。
（3）生态差距是我国与发达国家最大的差距。我国提供工业品的能力迅速增强，提供生态产品的能力却在减弱，而随着人民生活水平的提高，人们对生态产品尤其是优质生态产品的需求不断增强。
（4）生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。这些都需要国土整治与生态修复深度参与。
二、存在不足与逻辑路径
1.全局综合思维不足
国土生态是人类赖以生存与发展的重要物质基础，是国土各组成要素之间，生物及其与环境之间相互联系、相互依存而形成的系统，这就需要用整体观和系统观看待国土综合整治与生态修复。当前存在的不足主要体现在以下几方面。
统筹布局欠缺。国土整治与生态修复具体工作和实践中，相关工作分散在多个部门开展，更多的是项目、工程或任务，未能充分考虑自然生态系统和尊重自然规律。现有生态保护修复碎片化现象突出，对维护关键区域生态产品供给能力、缓解生态环境脆弱程度效果不明显。
机制不尽合理。从理论逻辑层面，国土整治与生态修复是对人与国土关系的再调适，是对国土资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是对供给、调节、文化、支持等服务功能的综合权衡和提升。现有条块化管理体制，在一定程度上人为割裂了生态要素之间的有机联系，不利于生态系统的整体保护修复。
2.生态系统管理体系滞后
生态系统管理以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为导向，强调从单要素管理向多要素综合管理转变，从行政区域向流域系统管理的转变，是生命系统与非生命系统的统一管理，是生态监测与科研为基础的科学管理，是将人类活动纳入生态系统的协调管理。
我国开展的土地整治、高标准农田建设、矿山环境综合治理、水土流失治理和土地沙化防治等国土整治与生态修复活动，在保护耕地资源、提高利用效率和改善生态环境等方面发挥了重要作用。由于中央地方需求、部门利益、目标导向的不同和技术规范要求差异，以及公众参与不充分等原因，国土整治与生态修复的生态系统综合管理体系存在缺位和不到位现象。比如，国土整治相关的规划设计、施工验收和后期管护等技术规范缺乏生态系统管理的具体条款；国土资源、生态保护法律中的综合生态系统管理理念或原则还不明确，生态系统管理制度欠缺，如建立“源头预防、过程控制、损害赔偿和责任追究”一体化机制不尽完善，再如缺乏生态产品价值实现机制、生态审计制度不完善和国土整治与生态修复基金等不足。
3.研究基础尚不扎实
概念理论体系不统一。与国土整治有关的概念名词有土地整理、土地（国土）整治、土地（国土）综合整治、生态保护、生态修复、生态恢复、生态重建等，有不同的理解和解释。
理论基础薄弱。当前国土整治与生态修复更多是借鉴和利用区域地理学、经济地理学、恢复生态学、景观生态学等相关理论基础。
技术方法体系储备不足。国土整治与生态修复中亟需的国土空间开发适宜性评价、资源环境承载力评价、生态安全格局、经济适用的生态修复技术体系、生态系统服务权衡集成优化、生态产品价值实现机制、整治修复的规划政策动态仿真系统等存在欠缺。
4.国土整治与生态修复的逻辑路径
国土空间是生态文明建设的物质基础、能量源泉和构成要素，具有经济、社会和自然的多重属性和功能。应当协调处理好以下四个关系。
整治与修复的关系。国土整治主要针对空间格局失序、效能低下和品质不高的空间开展整治；生态修复主要针对结构不良、功能受损的生态系统进行修复，两者互为依存，相互促进；目标是优化国土空间开发格局和增加优质生态产品供给，满足人民群众对良好生态环境的新期待，提升人民群众获得感和幸福感。
局部与系统的关系。国土生态空间是国土各组成要素之间，生物及其与环境之间相互联系、相互依存而形成的系统。按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律思考问题，由传统线性思维转变为生态非线性思维方法，改变过去的单一要素局部整治修复转变为多要素构成的整体保护修复。
工程与生态的关系。无论是国土整治还是生态修复都是短期内改变生态系统结构和过程的人为干扰活动，都或多或少有工程措施。这些工程措施要以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为导向，在适当工程介入后，以生态措施和自然恢复为主，推进整治修复由“西医治病”向“中医调理”的转变。
政府与市场的关系。生态要素具有资产和公共物品的双重属性，良好的生态环境具有公共物品属性，是普惠的民生福祉。推进国土整治与生态修复要坚持政府主导、市场引导和公众参与。政府更多在整治修复的公平性、高效性和可持续性上发力；整治修复需要大量的资金投入，注重市场机制和社会资本的引入，对涉及区域和流域重大整治修复工程的决策，需要当地民众参与共同决策。
以新时代生态文明理念为统领，贯穿“生命共同体”系统思维和最普惠民生福祉主线；关注国土空间全要素和生态功能完整性，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础；通过结构调整优化国土空间功能、资源高效利用提升国土空间质量、生态系统保护修复打造美丽生态国土和有效制度体系建设筑牢美丽国土根基；构建“全域覆盖、分类施策、综合整治、系统修复”的国土综合整治与修复格局（图1）。
三、国土的综合整治与生态修复的相关建议
1.强化“生命共同体”系统思维，推进全域综合整治、系统治理
加强“生命共同体”系统思维。核心就是系统观和生命观，这就需要从生态系统的整体性和完整性出发，推进国土整治与生态修复以问题为导向，尊重自然，以自然恢复为主，由工程治理思维逐步转变为自然修复加必要的工程措施，系统治理国土、环保和水利等问题，从局部治理向系统治理转变。
强调全域综合治理思维。随着深度开放步伐加快，区域间交通设施、经济要素、人口联系快速化，地区行政化和条块式的整治修复已不适应时代发展，从政区分界向区域协同转变，从流域分割向流域统筹转变，协调好政区间、上中下游等关系，提升区域可持续发展能力。
2.加强科技创新，为推进国土整治与生态修复注入新动能
原国土资源部提出实施“三深一土”科技创新战略，与“三深”相比，土地科技创新还比较薄弱，与建设生态文明、推动绿色发展、保障国家粮食安全和生态安全的战略需要明显不相适应。新组建的自然资源部提出加快实施自然资源“一核两深三系”重大科技创新战略，着力构建地球系统科学核心理论支撑，引领深地探测、深海探测国际科学前沿，建立自然资源调查监测、国土空间优化管控、生态保护修复技术体系。
在理论技术上，要加强国土整治与生态恢复的理论认知、资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价技术方法、生态系统服务评价和安全格局构建等方面研究。在国际合作上，积极参与IPBES等土地和生态等领域的国际合作组织活动，吸收国外关于相关领域的先进理念和技术方法，增强国土整治与生态修复的科学性和先进性。
3.加强制度建设和机制创新，筑牢国土整治与生态修复根基
构建国土整治与生态修复的长效制度。根据生态文明建设的要求，在全要素、全区域和全流域推进整治修复的背景下，建立多部门统一领导的整治协调机构和统筹推进机制，逐渐构建统一的国土空间整治修复规划与实施制度，建立完善体现生态文明建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，强化统一监管能力。
加快建立多元投入机制和完善生态补偿机制。协调财政、金融、社会保障资金来源，稳定专项资金渠道，鼓励引导多方参与，探索社会资本和金融资本设立整治修复基金和绿色债券。建立完善流域上下游、跨流域和政区间的生态补偿机制。
加大国土整治与生态修复公众参与力度。国土整治与生态修复更多是一种政府主导的行为，基本上都是“自上而下”的政府推动实施，“自下而上”的公众参与是对“自上而下”决策的补充和修正。（本文责编：孟鹏）
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