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政府如何参与城市更新？

政府作为城市更新的主导者和重要参与者，主要通过“政策——相关规划——融资——管控”四个方面参与城市更新。

政府端：做好政策措施的顶层制度的设计。在政策方面，城市更新制度建设可分为两种主要途径：

由下到上，通过多种基层力量来探讨以逐步确定和推广，进而完成顶层设计
自上而下的法规政策和管理体系建设，制定城市更新的战略目标

国家顶层制度：“十四五”规划中的城市更新政策

2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，提出要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，“十四五”期间要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。

随着我国城镇化进程总体迈入中后期，我国房地产行业大规模扩张的增量时代也将结束，逐渐过渡到以大资管、大运营为主流的存量开发即城市更新时代。以往通过大拆大建实现规模扩张的发展模式行不通了，将转入注重有限空间的优质改造的精细化管理时代，存量更新成为主要议题。“十四五”规划中的城镇化布局工作有三大方面与“存量更新”息息相关：

“三区一村”是城市更新“十四五”规划重点。

“十四五”规划指出，“加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。”鉴于此，将城市更新的重点区域类型简称为“三区一村”，“三区”是老旧小区、老旧厂区和老旧街区，“一村”指城中村区域。“三区一村”的更新目标和特点各不相同。在“三区一村”更新中，“三区”和“一村”的更新难度存在巨大的差异。“三区”更新在各国普遍存在，具有国际共性。城中村承载着我国超过1亿的就业大军、新市民住房和基本生活空间，具有产权复杂性、功能多样性、利益主体多元性的特点，有着极其沉重的社会责任和历史责任，缺乏系统的国际经验借鉴，因此城中村更新是城市更新的最大难点。

地方顶层制度：地方政府城市更新顶层政策对比

广东、深圳、上海等城市分别出台了自己的城市更新（实施）办法，在更新制度建设方面走在国内城市的前列。

相关政策规定及实施细节的及时更新——政策措施

国家政策：“十四五”期间城市更新政策的细化更新

十四五期间，在十四五整体规划的基础上，国家针对城市更新出台的其他重点相关政策和实施细节，其中《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》重点提出明确更新名单，明确改造重点，防止过度房地产化。

“北上广深”城市更新政策与实践情况对比

中国的一线城市，其城市化率已超过85%。城市核心区是区域经济发展的核心，其核心性不仅仅体现在经济密度、人口密度上，其物质空间形态往往也最为聚集，存量时代的到来，高密度核心区能级的再次提升、空间环境品质的改善对城市整体竞争力、人民的美好生活的获取十分重要。其中以北京、上海、深圳、广州为代表，在更新政策和典型实践方面均有重要推进。

住建部：21座城市开展城市更新试点

2021年11月，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市或市辖区开展第一批城市更新试点工作。《通知》提出，第一批试点自2021年11月开始，为期2年，将重点探索城市更新统筹谋划机制。

地方政策：顶层制度出台后，均出台多项细化更新政策

从具体的政策历程发展情况来看，各地方在顶层制度出台后，均出台多项细化更新政策。以上海市和深圳市为例，上海市在2015年出台《上海市城市更新实施办法》，而后陆续推出城市更新规划土地、盘活存量工业用地、旧住房综合改造管理等具体实施细则；深圳市在2009年便出台了《深圳市城市更新办法》这一顶层制度，自此陆续发布如《加强棚户区改造工作的实施意见》等细化政策。

地方政策：上海市——将存量更新由“实践”上升为“法规”

2021年9月1日起《上海市城市更新条例》正式施行，同时推出《上海城市更新实施细则(试行)》，上海成为全国首个将城市存量更新的“实践”上升为地方性“法规”的城市。《条例》要求市更新方式是坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。

上海市城市更新典型案例对比：

TOD模式——尊重城市发展规律进行规划

城市更新TOD模式——以公共交通为导向的城市发展模式，以多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通与充分的步行空间相连接为特征，可以实现城市区域的功能完善、配套齐全、商业繁荣、消费提升、活力持续的效果，实现生产、生活、生态高度和谐统一。是把陈旧落后的业态功能以公共交通的形式重新打造，提升的是城市的综合价值，与城市更新的概念相契合。

城市更新与TOD模式结合案例——国外典型案例对比

城市更新TOD理论国外典型案例对比：

城市更新与TOD模式结合案例——上海TODTOWN天荟

· 2021年6月10日, “2021澎湃城市更新大会”在上海举行。由上实城开和香港新鸿基联袂打造的“TODTOWN天荟”荣获“最佳地标综合体奖”。

· 位于莘庄地铁站的TODTOWN天荟项目堪称上海TOD时代的首开之作，其占地约11.7万平方米，总建筑面积近70万平方米。地铁1、5号线，20余条公交线路，2条机场巴士线、铁路金山支线、铁路沪杭客运专线在项目内实现全天候无缝换乘，结合项目周边沪金/沪昆/外环/沪闵高架路等快速路网，组成了TODTOWN天荟的立体交通网络，城内、城际都能够快速通达。

· 丰富的业态组合，包含办公楼、大型购物中心、豪华精选酒店、高端住宅社区以及公共文化设施等一应俱全。在TOD模式的有力支撑下，TODTOWN天荟的高端住宅产品——悦麓，一经推出便大获成功。

系统性的融资政策——融资措施

城市更新项目通常建设周期漫长、资金压力巨大。高投入低回报的特点决定很多项目很难实现投入产出的平衡。因此需要政府提供系统性的政策资金支持。

政府引导母基金在城市更新中的作用：实现资本二级放大

截至2020年12月31日，中国母基金全名单共包括273支母基金，总管理规模达27789亿元。其中政府引导基金205支，总管理规模达到21986亿元人民币，相对2019年底统计的在管规模增长10.68%。

政府引导城市更新母基金案例——北京、上海城市更新基金

中关村科学城城市更新与发展基金：2021年5月，中关村科学城城市更新与发展基金设立，总规模300亿元；业内大型建筑集团加入，促进优势互补，形成充分竞争，挖掘潜在合作。

上海城市更新基金：2021年6月，由上海地产集团主要发起；总规模800亿元，是目前全国落地规模最大的城市更新基金，将全部投放到上海中心城区的旧区改造和城市更新项目；给出了本届政府任期内，即两年内要完成的改造计划表；企业以入股上海地产集团的形式投资，双方承诺基金的退出机制；仅面向国企、央企开放。

有效的目标管理和工作协调——管控措施

在城市更新中，政府需兼当引导者、协调者和监督者等角色。包括设立城市更新管理机构，牵头协调多部门工作、平衡整体更新诉求，解决利益冲突；重点更新项目设立信息交流平台，保障公众项目全流程的参与；设立城市更新示范区，实施一地一策政策，推动多方合作等。通过设立必要的机构和组织，在创新下实施有效的目标管理和工作协调。

城市更新有效管控案例——上海新民洋区域：分类分级管理

上海市新华、民生、洋泾地区（简称“新民洋区域”），位于陆家嘴东侧，是上海市内环大型中心城区。更新范围内，业主作为一级开发商拥有71块用地中的23块，需协调不同二级开发公司以及其他地块的众多利益体，这些项目包含待建项目、新建项目和已建项目三种不同类型，如何平衡业主、开发商、政府三者间的利益。

参考：城市更新 Urban Renewal

整理：倍佑文商旅-老农

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