这是一个我国林权从哪儿来到哪儿去的故事。讲好、悟透和深耕这个故事，对做好新时代林业工作意义重大；同时，这也是森警执法研究的起点，不知林便不知其法，如此在泰山顶上看到的就有可能是云彩而不是大地。故事从中华人民共和国成立后开始叙述，其故事梗概如下图：
其间虽有波折或调整，但不影响整体和大局。这三个时期的林权制度与治理变迁情况如下：
一、森林资源公有化时期
森林资源公有化，就是国家将森林作为战略资源，以公有制为主体的形式集中支持国民经济特别是工业化的奠基与成长。
这一时期的大背景是我国实行计划经济体制，以生产资料公有制为主体来支撑社会主义工业化尤其是重工业的原始积累和快速发展。为了实现重工业优先增长的发展战略，国家对包括森林资源在内的经济资源进行集中计划配置和管理，并实行重要生产资料国有化、农业集体化乃至人民公社化，如此形成了高度集中的经济资源计划配置制度，有效降低了重工业资本形成的成本，使重工业可以不依赖市场而实现自我积累、自我循环，在短时间内建立了完备的现代工业体系，保障了国家安全，为社会主义工业化和现代化提供了极为有利的初始条件。
与此相适应，这一时期的森林资源所有高度公有化，森林资源利用高度经济化。这从1954年8月27日《中共中央转发中央林业部党组〈关于解决森林资源不足问题的请示报告〉给各地的指示》可见一斑。
该报告指出：“据现有资料估计：我国森林蓄积约三十八亿立方公尺，其中比较集中的几个主要林区(大小兴安岭、长白山、西北白龙江、西南大小金川、金沙江、中南、华东杉木林区等)的木材蓄积量，仅十八亿多立方公尺。假定做三十年的计算，这些主要林区现有的蓄积量加上三十年的生长量，共约二十三亿多立方公尺。按一般出材率，可采伐原木十四亿多立方公尺。也假定三十年全部砍光，平均每年出村量为四千八百多万立方公尺。但因交通等条件的限制，实际不可能都采伐出来。估计年平均产量在三千万立方公尺左右。但从需要方面看：按已编好的第一个五年计划，生产量共为九千七百二十五万立方公尺，每年平均已近两千万立方米。从第二个五年计划起，将木材需要量的年增长率由第一个五年每年增长百分之十八压缩到百分之七，依此推算，则一九六二年的年采量需达三千一百八十万立方公尺；一九六七年达四千四百五十万立方公尺；一九七二年达六千二百四十万立方公尺；一九七七年达八千七百五十万立方公尺；一九八二年达一亿二千三百万立方公尺。国家建设需材的数量是这样大(但比苏联各个五年计划的年采量还低三倍到七倍)，而可能供应量每年平均只三千万立方公尺左右，这就是说，从第二个五年计划的第四、第五年度起需要量就已经超过上述的平均年采量；从此以后供需之间的距离是越来越大。退一步说，即便全国森林蓄积量三十八亿多立方公尺都可采伐，按上述计算方法，年出材量也仅九千万立方公尺，到了第五个五年计划以后，仍然是不够。如再加上日益增长的大量民需用材，今后的木材供应问题是十分严重的。”
总体来说，森林资源公有化时期大致可分为三个阶段：
（一）第一阶段：土地改革时期
这一阶段自中华人民共和国建立至1953年春，这一阶段的林权特点是，将大片和重要森林划归国有，将没收和征收的私有林分配给农户经营。这一阶段虽然实行了分林入户私有化政策，但这一政策不包括国有林，而且在分林入户基本完成后即启动了农业合作化进程，成为山林入社的基础，因此，从总体上来看，这一阶段仍可归入森林公有化时期。
1950年中央人民政府政务院发出的《关于全国林业工作的指示》指出：“公有林（包括国有林）应由中央人民政府林垦部或中央委托之各级林业机构经营采伐，统筹供应公私用材，其他任何机关、部队、学校或企业，不得籍口任何理由，自行采伐。”“对于私有林，在土地改革前，任何人不得破坏，在土地改革进行期间，照土地改革的法规办理。”这说明，在土地改革之前，私有林是存在的，但此时已不得自由处分了。
1950年公布施行的《中华人民共和国土地改革法》对林权和林木保护有如下规定：
第十六条 没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之。为利于生产，应尽先分给原来从事此项生产的农民。分得此项土地者，可少分或不分普通耕地。其分配不利于经营者，得由当地人民政府根据原有习惯，予以民主管理，并合理经营之。
第十八条 大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。
第十九条 使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散。但土地所有权原属于地主者，经省以上人民政府批准，得收归国有。
第二十条 没收和征收土地时，坟墓及坟场上的树木，一律不动。
第三十三条 在土地改革完成以前，为保证土地改革的秩序及保护人民的财富，严禁一切非法的宰杀耕畜、砍伐树木，并严禁荒废土地，破坏农具、水利、建筑物、农作物或其他物品，违者应受人民法庭的审判及处分。
从以上规定可以看出，此时的林权是国家所有、集体所有、农民所有并存，经营权比较复杂也比较灵活，所有权和经营权受到国家保护。
1951年4月，政务院发出《关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示》。该指示要求：在确定林权归属的基础上，由县级人民政府发给林权证书，农民拥有了自己的土地和山林。该指示第三条规定：“零散分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按土地改革法十六条之规定，分别进行清理和确定林权，由县人民政府发给林权证明。”这是国家法律和政策文件中第一次出现“林权”概念。
1953年9月30日，中央人民政府政务院发出《关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》。该指示指出：“因对目前造林、育林、护林所依靠的主要是小生产者的个体农民这一点认识不清，并对他们的私有性、分散性的特点与困难估计不足，因而在许多地区便产生了造林计划过大，要求过高，以及由此相伴而来的分派任务、强迫命令等脱离实际、脱离群众的严重现象。另外，由于对南方私有林政策不明确，并在某一时期对其采伐与出卖采取过多干涉的政策，因而使农民经营林木的积极性遭到了很大的挫折。”
“关于造林方式，目前主要的还是依靠发动广大农民群众来进行，因而对广大农民群众的分散性和私有性就必须予以足够的注意和照顾，必须坚决贯彻谁种谁有、伙种伙有、村种村有的政策，切实保障所有权。在提倡互助造林和合作造林的同时，也应注意发挥农民个体造林的积极性而不应加以任何损伤。”
“在某些距离村庄较远或劳力困难为群众力所不及的大规模防护林、水源林和用材林，或其中某些地段中的大片荒山荒地，势必由国家统筹计划，负责营造，地方人民政府林业机关应根据各地不同情况，制订计划，分期进行。其方式可由国家建立造林站，直接雇工营造；或动员当地有植树经验之农民组织互助组、合作社，分区分段，包种包活，国家给以一定酬偿，并供树苗，加以技术指导；此外，亦可组织附近农民，在农闲时，由国家给以一定资助（如苗树、口粮等），进行造林。所造之林木亦可与群众订立合同分成提奖。但在目前条件下，不宜要求过急，计划过大，但也不应消极等待，丧失时机。
“其次在矿山附近可划定一定范围由矿区负责营造，在铁路公路两旁则应由铁路公路部门分期加以绿化，所植林木将来即归矿区和铁路公路部门使用。”
“既然造林、育林、护林工作在目前主要的还是依靠广大群众，而这种群众又是小生产小私有者的个体农民，因此，就必须严格保护农民的本身利益，只有这样才能发挥群众对造林护林的积极性。为此：
“（一）必须确定林权，保护山林所有权。除国有林区外，凡没收地主之林山尚未分配或土改后林权尚未确定而又依法应分配给农民者，应在照顾原有历史习惯与现实情况下分配给农民个人所有、伙有或乡村公有；在江南地区更应在土地分配完了后或土地复查过后，即开始领导农民进行这一工作，不可拖得过久，亦不能草率从事，以免引起群众纠纷和山林破坏。对已分配而有纠纷者，当地政府应根据原有习惯，照顾现实情况，本团结互助精神，采协商办法解决之。凡农民自有成分得之山林，不论经济作物山、果子山或木材山，均应有自由采伐、使用、出卖等处理权限，任何人不得加以干涉；过去各地农民采伐自有林木须经地方政府或林业机关批准的办法应即停止执行，但对其滥伐林木、不加保育的现象，则应进行教育，加以劝止。”
指示强调：“开展造林、育林、护林工作应成为今后各级政府特别是山区的各级政府的主要任务之一，并应成为各级人民代表大会的重要议题之一。”
从以上规定可以看出，这一时期私有林还占有相当大的比重，国家对私有林的保护也是非常重视的，提出“必须严格保护农民的本身利益”。
1953年春，中国土地改革基本完成，获得土地的农民产生极大的生产积极性，但分散、脆弱的农业个体经济不仅不能满足工业发展对农产品的需求，而且还有两极分化的危险。国家认为只有组织起来互助合作，才能发展生产，共同富裕。
（二）第二阶段：农业合作化时期
这一阶段自1953年至1957年，这一时期的林权特点是，私有山林入社。从互助组到初级社然后到高级社，逐步把农民所有的山林变成个人和集体共同所有，农村林业由分散经营转向集中统一经营。
1951年12月15日，中共中央颁发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》。该草案提出，人民政府应该适当地采取下列一些办法援助农业互助组和农业生产合作社的发展：帮助农民成立各种副业和手工业的生产合作社，以及修水利、修滩、造林、经营水产和牧畜等的互助组和合作社。逐步地举办一些可能的和必需的公共事业，例如公营的工场手工业(制造农具、化学肥料、药品等类)，公营的半机器工业(某些加工工业之类)，大规模的造林，兴修水利，建筑道路，等等，使农村的剩余劳动力在现在条件下有适当的出路。
由此，中国农村开始了互助合作运动，引导农民参加农业生产合作社，走集体化和共同富裕的社会主义道路。至1952年底，互助组已发展到810万个，低级农业生产合作社3600多个。1953年2月15日，中共中央正式颁布《关于农业生产互助合作的决议》。到当年12月，全国参加临时的和常年的互助组与农业生产合作社的农户，约有4790余万户，占农村总户数的43%；其中农业生产合作社有14000多个，参加的有273000多农户。
1953年12月16日，中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》。该决议指出：“中国共产党中央委员会在一九五一年十二月所作的关于农业生产互助合作的决议，经过两年来在全国各地的实行，证明其中所规定的方针政策是正确的，与我们党领导中国人民逐步过渡到社会主义社会的这一个总路线是一致的。党在过渡时期的总路线，就是要逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。根据党的这个总路线，我国的国民经济建设不但要求工业经济的高涨，而且要求农业经济要有一定的相适应的高涨。但孤立的、分散的、守旧的、落后的个体经济限制着农业生产力的发展，它与社会主义的工业化之间日益暴露出很大的矛盾。这种小规模的农业生产已日益表现出不能够满足广大农民群众改善生活的需要，不能够满足整个国民经济高涨的需要。为着进一步地提高农业生产力，党在农村中工作的最根本的任务，就是要善于用明白易懂而为农民所能够接受的道理和办法去教育和促进农民群众逐步联合组织起来，迅步实行农业的杜会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济，以便逐步克服工业和农业这两个经济部门发展不相适应的矛盾，并使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活。
根据我国的经验，农民这种在生产上逐步联合起来的具体道路，就是经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(也就是集体农庄)。这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。”
以上决议的颁布，大大推动了互助合作运动向前发展，农民生产互助的热情被极大地调动起来。但是，在部分地区也出现了强迫农民入社、侵犯中农利益、盲目追求高级形式等现象。党中央及时采取措施，解决了这些问题。
1955年1月，中共中央发出《关于整理和巩固农业生产合作社的通知》，指出合作化运动应基本转入控制发展、侧重巩固的阶段。
1955年10月，中国共产党七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》，要求经过 3 个冬春在全中国范围基本实现半社会主义的农业合作社；会议还通过《农业生产合作社示范章程（草案）》，作为建立和整顿农业合作社的依据。
全会后，农业合作化运动迅猛发展，出现了整乡、整区、整县实现合作化的高潮。1955年 6月，参加合作社的农户还只占全国农户的14.3％；到1956年1月，达80.3％；到该年底，达96.3%，大大提前实现了农业的社会主义改造。
但是，在农业合作化运动中，农户仍然保留有小块的自留地。1956年3月17日，全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过《农业生产合作社示范章程》。该章程提出：“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地”。在这些自留地里，有的农户种植了零星的果树等林木。
包括农业合作化运动在内的三大社会主义改造基本完成，标志着社会主义公有制形成，并在国民经济中占据主导地位。与此相适应，农户私有林迅速减少，集体林大量形成。其中，产生了我国一个很有特色的名称：南方集体林区。以后，这一名称在国家有关文件中反复使用，并沿用至今。
（三）第三阶段：人民公社时期
这一阶段自1958年至1978年，这一时期的林权特点是，山林集体所有，统一经营。但是，私有林仍然以村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地、自留山等地的林木形式存在。
1958年3月20日，中共中央政治局成都会议通过《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。该意见指出：“我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，在这种情况下，农业生产合作社如果规模过小，在生产的组织和发展方面势将发生许多不便。为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”
会后，各地农村开始了小社并大社的工作，有的地方出现了“共产主义公社”“集体农庄”，有的地方出现了“人民公社”。1958年7月1日，《红旗》杂志第三期《全新的社会，全新的人》一文中，比较明确地提出“把一个合作社变成一个既有农业合作又有工业合作基层组织单位，实际上是农业和工业相结合的人民公社”。这是在报刊上第一次提“人民公社”的名字。8月6日，毛泽东视察河南新乡七里营人民公社时，说人民公社名字好。9日，在与山东领导谈话时说：“还是办人民公社好”。谈话在报纸上发表后，各地掀起了办人民公社的热潮。8月，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。此后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。
在此过程中，一些地方出现“一平二调三收款”、刮“共产风”的现象。党中央很快察觉到这种“左”倾错误，自1958年11月“第一次郑州会议”开始，至1962年1月到2月的“七千人大会”，党中央持续开展整顿“一平二调”，反对“共产风”，纠正人民公社“一大二公”（第一人民公社规模大，第二人民公社公有化程度高）等过“左”做法。因此，农村山林并没有将所有权全部收归人民公社，而是继续保持“三级所有，队为基础”体制，并根据实际情况由生产队、林场或者专业队、社员个人经营管理。在村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地、自留山等地存在的私有林并未消灭，相反，“谁种谁有”原则、自留地、自留山政策还得到了明确。
1961年6月26日，中共中央发布《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》（中发〔61〕451号）。该文件第一部分“确定和保障山林的所有权”有如下规定：
（一）天然的森林资源，和在人民公社化以前已经划归国有的山林，仍然归国家所有。高级合作社时期，划归合作社、生产队集体所有的山林和社员个人所有的山林，应该仍然归生产大队、生产队集体所有和社员个人所有。除此以外，人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持“谁种谁有”的原则，国造国有，社造社有，队造队有，社员个人种植的零星树木，归社员个人所有。
林木是多年生的作物，林木的收益是长期劳动成果的积累，所以，林木的所有权必须长期固定下来，划清山界，树立标记，不再变动。经济林从种植到老死，用材林从种植到成材采伐，所有权都不再变动。
（二）原来划归国有的山林当中，有些分散小片的，国家不便专设机构经营，归公社、生产大队、生产队经营，对于山林的保护和发展更为有利的，可以划归附近的社、队所有，或者包给它们经营。
原来划归乡公有的山林，可以分给生产大队所有，可以归几个大队共有，也可以归公社所有。
原来划归自然村所有的防洪林、防风林、风景林、柴草山等，可以根据历史习惯，仍然归村所有。
（三）原来归高级社所有的山林，一般应该归生产大队所有，小片的和零星的林木，也可以由大队分给生产队所有。如果在一个生产大队之内，由于各生产队原有林木的数量，彼此差别过大，高级合作化和公社化以来，归大队所有，归大队统一分配，造成生产队之间的平均主义，不利于林业生产的，应该在分配上照顾这种差别，也可以经过大队的社员代表大会或者社员大会讨论决定，把生产队原有林木的一部、大部或者全部重新划归原生产队所有。
高级合作社时期，划归生产队所有的山林，仍然归生产队所有。
（四）由几个公社或者几个生产大队协作营造的林木，一般应该划给所在地的公社或者生产大队所有，由取得所有权的单位付给参加造林的其他单位一定数量的造林费用。如果多数单位不同意把所有权固定给某一个单位，也可以归各单位所共有，委托给所在地的生产大队或者生产队经营，并且认定负责经营的单位应得的报酬。
（五）高级社时期确定归社员个人所有的零星树木，社员在村前村后、屋前屋后、路旁水旁、自留地上和坟地上种植的树木，都归社员个人所有。
有柴山、荒坡的地方，可以根据历史习惯和群众要求划给社员一定数量的“自留山”，长期归社员家庭经营使用。
划给社员的自留山，有些已经植树成林，有些尚未植树，社员怎样经营使用自留山的办法，由生产大队的社员代表大会或社员大会决定。
（六）山林归谁所有，林木的产品和收入就归谁支配，任何单位和个人都不得侵犯。
(八)对于国有的山林，应该建立国营林场，认真管理好，保护好。
各主管部门在公路、铁路、河道两旁种植的林木，除了自己确实有力量、经营维护得好的以外，一般应该分段包给沿路、沿河的生产队经营。公路、铁路、河道两旁还没有植树造林的，一般应该划给沿路、沿河的生产队，归它们造林。它们种植的林木，就归它们所有。
(九)公社和生产大队所有的山林，凡是适宜由生产队经营的，都应该固定包给生产队经营，少数确实不便由生产队经营的，可以由公社、生产大队组织林场或者专业队经营。
零星分散的适于由社员个人经营的林木，可以采取定额交产、按产计工、超产归已的办法，或者收益分成的办法，由生产队包给社员个人经营。
规定强调：“进一步加强党对林业工作的领导，加强调查研究，发扬实事求是和群众路线的作风，按照林区、山区的实际情况和群众的生产习惯，因地制宜地安排生产，纠正瞎指挥作风。”
1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》。该草案第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”
该草案第四十条规定：“在有柴山和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。”
《森林保护条例》（一九六三年五月二十七日国务院发布施行）第二条规定：“国家、集体所有的森林和个人所有的林木，都适用本条例的规定予以保护”。
第十条规定：“保障国家、集体的森林和个人的林木所有权。森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯。”
第十一条规定：“国有林由国营林场负责经营。但是，分散小片的森林，不便于建立国营林场经营的，可以由当地林业行政部门包给人民公社的生产队经营，或者包给人民公社、生产大队经营。
“人民公社和生产大队所有的森林，一般应当固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由人民公社或者生产大队组织专业队经营。生产队所有的森林，成片的应当由生产队统一经营；零星树木可以固定交给社员专责经营，并且订立收益分配的合同。”
从以上规定可以看出：其一，此时的林权形态不仅有所有权，而且有包括经营、收益、处分等用益物权；其二，国家不仅保护林木所有权，而且保护包括经营、收益、处分等用益物权；其三，国家明确规定保护个人所有的林木，但个人所有的林木仅限于零星树木。
同时，国家对森林保护的力度大大加强。《森林保护条例》在第二章“护林组织”中有如下规定：
第四条 省、自治区、直辖市人民委员会和林区的县人民委员会、乡人民委员会(即公社管理委员会，以下同)应当组织有关部门建立护林指挥机构。
各级护林指挥机构，在同级人民委员会的领导下，贯彻护林法令，规定护林措施，指挥扑救森林火灾，防治森林病虫害和交流护林工作经验。
第五条 林区人民公社的生产队或者生产大队，以及林区的国营林场、农场、牧场、垦殖场和厂矿企业等单位，应当建立群众性的基层护林组织。
基层护林组织，在上级护林指挥机构的领导下，贯彻执行护林规定，开展爱林、护林宣传教育，管理进入林区的人员和野外用火，组织扑救森林火灾，防治森林病虫害和制止一切破坏森林的行为。
第六条 林区人民公社的生产队或者生产大队，以及林区的国营林场、农场、牧场、垦殖场和厂矿企业等单位，应当在县、乡人民委员会的领导下，划定森林保护责任区，配备专职或者兼职的护林人员。
护林人员在森林保护责任区内的主要职责：
(一)进行巡察。
(二)制止一切可能引起破坏森林的行为。
(三)将引起森林火灾，以及盗伐和其他破坏森林的现行分子，送交当地公安部门处理。
第七条 省县交界的林区，应当根据实际需要，在各有关人民委员会的领导下，建立护林联防组织，互相支援，做好联防地区内的护林工作。
第八条 省、自治区人民委员会，应当根据实际需要，在大面积国有林区建立护林防火机构，配备森林警察，加强治安，保护森林。
从护林组织建设上，足见当时对森林保护的重视程度和工作力度。
根据以上规定，农户虽然可以划分自留山，也可以拥有或经营零星树木，但是，自留山毕竟没有自留地那样与群众的生活密切相关，在人民公社化背景下，全国并没有普遍性地划分自留山。到1967年，自留山划分停止。
1967年9月23日，中共中央、国务院等发出《关于加强山林保护管理、制止破坏山林、树木的通知》。该通知指出：“国营和集体的林权，绝对不容侵犯，不准将国有山林划归集体；不准将集体山林划给个人，已经这样作的，必须立即纠正。林权、林界未定者，或因而发生纠纷者，暂维持现状，不准砍伐破坏。”
至此，国有、集体、私有林权进入一个相对稳定时期，直至1980年，“不准将集体山林划给个人”成为一条基本原则，私有林空间被压缩。
二、集体林私有化时期
集体林私有化是一个通俗说法，稍严格一些来说，就是将农村集体林承包到农户，以此来解放和发展林业生产力。
这一时期的大背景是我国实行改革开放，确立社会主义市场经济体制。在此期间，国有林权属相对稳定，但南方省份的国有林场经济普遍比较困难，以靠砍伐木材维持运转的体制举步维艰。集体林在经过几次波折后，终于完成私有化进程。这一时期大致可分为三个阶段：
（一）第一阶段：林业“三定”时期
这一阶段自1978年至1987年，这一时期的林权特点是稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制（林业“三定”）。虽然国家正式的林业“三定”文件是在1981年出台，但是，1978 年 11 月 24 日安徽省凤阳县小岗村 18 户村民签订把集体土地承包到户的“大包干”契约，得到高层肯定，并以此拉开了中国农村改革的序幕。1978年12月18日至22日召开的中国共产党十一届三中全会提出了改革开放的任务，并将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》等文件发到各省、市、自治区讨论和试行。以分田到户“大包干”为蓝本，分山分林到户的“大包干”也在一些地方自发兴起，成为林业“三定”的先导。
1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过《中华人民共和国森林法（试行）》。该法第三条规定：“根据宪法关于现阶段生产资料所有制的规定，森林属于社会主义全民所有和社会主义劳动群众集体所有。
“人民公社社员在房前屋后和生产队指定的地方种植的树木，归社员个人所有。
“机关、团体、部队、学校、厂矿、农场、牧场等单位，在当地革命委员会指定的地方种植的林木，归本单位所有。
“保障国家、集体和个人的林木所有权不受侵犯。不准将国有林划归集体和非林业单位，不准将集体所有林划归个人，不准平调社队的林木和社员个人的树木。”
以上规定从法律上明确了“谁种谁有”政策，并由此产生了林木“单位所有”形态。但是，以如今所有权的公有（国有、集体所有）、共有、私有形态来论，无法确定这种“单位所有”究竟是什么形态。
1979年9月28日，中国共产党十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。该决定指出：“过去我们狠抓粮食生产是对的，但是忽视和损害了经济作物、林业、畜牧业、渔业，没有注意保持生态平衡，这是一个很大的教训。我们一定要把我国优越的自然条件充分利用起来，把各方面的潜力充分挖掘出来，使农、林、牧、副、渔各业都有一个大的发展。粮食作物和经济作物，也一定要按照各地区的特点，适当地集中发展。要有计划地逐步改变我国目前农业的结构和人们的食物构成，把只重视粮食种植业、忽视经济作物种植业和林业、牧业、副业、渔业的状况改变过来。”这为改革开放时期林业的发展确定了基调。
从1980年开始，国家的林权制度进入一个大调整时期，不仅出现各种形式的林权“共有”形态，而且集体林权开始松动，以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作蓬勃兴起。其间虽有反复，但总的趋势保持不变。
1980年3月5日，中共中央、国务院发出《关于大力开展植树造林的指示》。该指示要求：“集体的荒山荒地，要在统一规划下，实行社造社有，队造队有，合造共有的政策。所有集体造林，都要认真建立包栽、包活、包成林的责任制度，完成任务好的要进行奖励。对于零星分散的荒山荒地，可以由生产队向社员提供种苗，评记工分，在生产队指定的地方造林，林木归队，间作收入归户；也可以户造户管，林木收益比例分成。社队造林主要依靠自力更生、劳动积累。对营林任务大和贡献木材、林产品多的社队，国家要重点扶持，在粮食销购上也应尽可能给予照顾。
“鼓励社员在房前屋后和生产队指定的地方植树造林。在社队荒山荒地多、群众缺柴的地方，还可以由省、市、自治区作出规定，在不影响集体林业发展的前提下，划给社员一定数量的自留山或荒沙荒滩，植树种草。这些树木和林产品，永远归社员个人所有，并可在集市上出售。
“不论公社、社队、生产队所有的，还是社员个人的林木，都应明确林权，长期稳定不变。对于林权纠纷，各地党委和政府应组织专门力量，按照有利生产、有利团结的原则，及时抓紧解决。”
“社队附近的国有荒山荒地，国家近期无力造林的，可由社队造林，地权不变，林木归社队所有，但不准开荒种粮或改作他用，以避免水土流失，也可以实行国社合作造林，比例分成。
“各行各业都要积极造林。工厂、矿山、机关、学校等单位住地和部队营区，以及农场、牧场经营的地区，由各主管单位植树种草，自造自有。铁路、公路、河渠两侧，水库周围，由这些单位自造自有；也可以与社队合作造林，比例分成；或者由附近社队造林，林木归社队所有。上述各主管单位都应当按照当地人民政府规定的期限，完成造林任务。煤矿、造纸等用材较多的单位，要积极建立自己的用材林基地，也可以与国营或社队林场合作造林。提倡农村中、小学建立自己的林场或苗圃。提倡共青团、少先队开展热爱祖国、热爱社会主义的公益活动，发挥青少年的生力军作用。他们利用业余时间参加城郊、农村社队造林，可实行收入按比例分成或给予适当补助，作为青少年活动的经费。
“加速城市绿化建设，发动群众大力种树、种草、种花，管理好园林绿地，美化市容。城市附近的国有荒山荒地，要在统一规划下，实行机关、团体、学校、部队等单位分段包干，义务造林，由林业部门组织管护，或者谁造谁管谁有。也可以组织待业青年专业队，参加城市和郊区的绿化工作。”
该指示强调：“各级党委和人民政府，都要把林业建设列入自己的议事日程，认真加强领导，主要领导同志要亲自抓。”“实践证明，各级领导，特别是县委，只要把林业摆在重要位置，狠下功夫，持之以恒，条件较好的地方三、五年，差的地方十年左右，就能大见成效。”“我们共产党人是以改造社会、改造自然为己任的，如果我们的同志在一个地方工作多年，没有把那里的造林工作搞好，长期山河依旧，那就辜负了党和人民的期望。各级领导同志都应严肃地想一想这个问题，作出认真的回答。”“今后，从中央到地方，每个负责同志，除年老有病的外，每年要带头种树，养成一种人人植树爱林的良好社会风气。”
以上规定的造林主体和受益主体虽然很多，但核心是广泛动员各方面力量，实行谁造谁管谁有。这就形成了在传统的国有、社队集体所有、农民所有等林权形态之外，增加了所谓的“单位自有”、多种共有（“国社共有”“单位与社队共有”“青少社队共有”等）、多种收益权等林权形态，而且，有时很难分清这些林权形态究竟是所有权还是收益权。因此，在盗伐林木罪中，此时应存在盗伐共有林木情形。
1981年3月8日，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕12号）。该决定指出：“发展林业是一项长远的社会主义建设事业和改造自然的百年大计。”“长期以来，没有把林业放在与农牧业同等重要的地位。林权不稳，政策多变。”
“一、稳定山权林权，落实林业生产责任制
“（一）国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。各级党委和人民政府，必须尽快作出部署，组织力量在明春以前完成这项工作。
“凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。在纠纷解决之前，任何一方都不准砍伐有争议的林木，违者依法惩处。
“（二）要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。划自留山的面积和具体办法，由各省、市、自治区规定。
“社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。
“（三）国营林场和社队都要按照中央《进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》精神，结合林业生产的特点，认真落实林业生产责任制。要根据各尽所能、按劳分配的原则，切实把责任和报酬、整体利益和个人利益紧密地联系起来。社队集体林业，应当推广专业承包、联产计酬责任制。可以包到组、包到户、包到劳力。联系造林营林成果，实行合理计酬、超产奖励或收益比例分成。具体办法，要从实际出发，走群众路线，因地制宜，允许多种多样。”
“整顿巩固社队林场、专业队，有条件的应继续发展。过去由生产队抽调土地、劳力、资金兴办的林场，要明确山林权属和收益分配办法。可以联合办场，按股分配收益。要加强经营管理，搞好劳动计酬，广开生产门路，增加经济收入。”
“对于破坏森林的行为和违法犯罪分子，要分别情况，给予纪律处分，情节严重的，要依照《刑法》的有关规定，追究刑事责任。林区要抓紧建立和健全林业公、检、法机构。”
决定强调：“各级党委和政府要把林业摆到重要位置，列入议事日程，切实加强领导。主要领导同志应当亲自抓，并要有负责干部分管。”
至此，全国各地开展了以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。私有林得到了发展，不仅稳定了原有的自留地、自留山等零星林木的林权，而且从新划定的自留山（或荒沙荒滩）、确定的林业生产责任制中扩充了新的林权。这使得林权保护有了比较完整的意义。森林、林木的保护力度也得到增强，要求在林区抓紧建立和健全林业公、检、法机构，运用《刑法》手段打击破坏森林的行为和犯罪分子。此时，在盗伐林木罪中，除了盗伐国家所有、集体所有林木外，还出现一种新的情形：盗伐私人所有林木。
1981年12月13日，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》，全民义务植树成为法定义务。
1982年2月27日，国务院发布《关于开展全民义务植树运动的实施办法》（国发〔1982〕36号）。该办法第五条规定：“使用义务劳动，在国有土地上栽植的树木，林权归现在经营管理这些土地的单位所有；没有明确经营管理单位的，由当地政府指定的部门、单位所有。在集体土地上义务栽植的树木，林权归集体单位所有。如果情况特殊，另有协议或合同，按协议或合同的规定办理。对林权所有单位，县以上人民政府要发给证书，切实保障其合法权益。”对义务植树的林权问题进行了明确。
1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》，肯定了自留山的法律地位。
1984年3月1日，中共中央、国务院发出《关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》（中发〔1984〕3号）。该指示指出：“在农村，给五千万农户划定了二亿五千万亩自留山，百分之八十的社队落实了山权林权，建立了林业生产责任制，林业专业户、重点户应运而生，新的林业合作经济开始出现。”
“三、放宽政策，建立和完善林业生产责任制绿化荒山荒滩，是开发性事业，只有进一步放宽政策，发动群众，依靠群众来进行，才能成功。
“集体的荒山荒滩，要根据群众的意愿和经营能力，全部或部分地划给社员作自留山、滩，由县级人民政府发给使用证，土地集体所有；所种林草归己，长期经营，允许继承，可以折价转让。目前有的地方对划自留山放不开手，这种状况应当改变。划定自留山后，其余的荒山荒滩，要统一规划，采取多种形式，放手承包给农民作为责任山、滩，由承包者长期经营，承包期限和收益分配由双方商定。承包期可以三十年、五十年，承包权可以继承，可以转让。要明确宣布：自留山、滩的产品，由社员个人自行处理；责任山、滩的产品，除按合同规定的集体提留和完成国家派购任务外，其余归承包人处理，林木的采伐按国家规定执行。
“对现有森林、草原，要因林因草制宜，经群众讨论，确定不同形式的承包责任制。集体所有的经济林、竹林、防护林、用材林等，可以由专业队（组）承包经营，可以折股联营办新的林业合作经济，也可以由家庭承包经营。集体林场和国营林场，都要建立和完善各种形式的生产责任制，改善经营管理，提高经济效益。国营林场还应采取多种形式，吸引和指导附近社队群众参加护林、造林、抚育、采伐、修路等林业生产建设活动，有的也可以划定范围，实行联合经营，使林区群众从中得到经济实惠。
“为了充分发挥社会力量加快绿化建设，应当允许城镇待业人员和离休退休的干部、职工，到附近乡村承包荒山造林种草。部队和厂矿企业等单位，凡有条件的，也可以通过协议，由国家或集体划给一定数量的荒山荒滩，种树种草，为本单位生产生活服务。要鼓励跨地区跨行业以补偿贸易或联营等形式，进行合作造林，投资者所得木材不抵扣国家计划分配指标。各种有利于加快绿化的措施和作法，都应当允许试行；一切行之有效的经验，都应当总结推广；经营者的正当权益，都应当受到法律保护。”
该指示强调：“中共中央、国务院重申：要把植树种草、绿化祖国的责任放在各级党委、政府和所有单位领导干部的肩上。从现在起，各级各届的党政军主要领导干部，都要带头种树种草，并且要按照国家规划，一年认真抓几次，切实解决工作中存在的问题，保质保量完成或超额完成本地区、本单位的绿化任务。这要作为一项制度，成为考核干部的一个重要内容。”
在以上指示中，国家不但强推林业“三定”工作，而且在国营林场经营上也放宽了政策，并鼓励社会力量投资林业，甚至还规定了林权转让，这在当时的时代背景下，政策尺度不可谓不大。
至1984年，有5000万农户划得了自留山，总面积2.5亿亩；80%的社队落实了山权林权，建立了林业生产责任制。
1984年9月20日，中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国森林法》。该法第三条规定：“森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。
“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。
“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
该法第二十三条规定：“全民所有制单位营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。
“集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。
“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。
“集体或者个人承包全民所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”
《中华人民共和国森林法》在林权问题上，相对于政策有所保留，特别是对原属集体所有集中成片的林木，是否由家庭承包经营或是能否划归个人所有，法律没有作出规定，也可以说给政策留下了空间。
但是，在集体林区改革过程中，也不时出现一些政策上的“放”和“收”反复，特别是一些地方发生比较严重的乱砍滥伐现象，使得政策风险成本增加，集体林“私有化”政策有所回收。1979年至1982年，国家就制止乱砍滥伐连发3个文件，并以国务院名义批转交通部一个报告，可见当时破坏森林资源形势之严峻。
1979年1月15日，国务院发布《关于保护森林资源制止乱砍滥伐的布告》。该布告指出：“森林是国家的重要资源，又是发展农牧业生产的重要保障。我国森林资源少，与国民经济发展很不适应。为了大力植树造林，加强森林保护，建国以来党和国家发布了一系列政策法令，促进了林业的发展。但是，近些年来，由于林彪、'四人帮’反党集团的干扰破坏，煽动无政府主义，肆意践踏林业政策法令，森林资源遭到严重破坏。许多国有山林被非法侵占、砍伐，不少单位擅自进入林区收购木材和木竹制品。相当多的地方乱砍滥伐，毁林开荒，毁林搞副业。有些林业部门不爱惜森林资源，浪费木材。森林火灾严重，烧毁大量林木。目前，不少地方破坏森林的情况还在继续发展。破坏森林就是破坏农业、破坏社会主义建设，必须采取有力措施，坚决刹住这股歪风。”
该指示规定：“坚决维护国家和集体的森林所有权。国有林统一由国家林业单位经营，集体林由社队经营。不准将国有林划归集体或非林业单位，不准将集体林划归个人。任何其他机关、部队、厂矿、企业、农牧场、社队以及个人，都不得以任何借口侵占、砍伐国有林木。已经侵占的，必须限期退还。抢砍盗伐林木和抢劫木材的，要追回赃物，赔偿损失，情节严重的要依法惩处。
“对山林权属纠纷，各级革命委员会应组织政法、民政、林业等有关部门，调查研究，抓紧解决。在山林权属未定之前，任何一方不得乘机砍伐森林。对挑动山林纠纷的坏人，要严加惩处。”
“社员个人在房前屋后和生产队指定的地方种植的树木、竹子、果树等，归社员个人所有，不得侵犯。”
指示要求：“毁林者罚。毁坏林木者，毁一棵要栽活三棵，并处以罚款。经过批准采伐的林木，要限期更新，并保证成活。”
“广泛开展爱林护林教育，表彰、奖励护林有功人员和单位，严肃处理破坏山林、树木的案件。要大力支持林业部门和护林人员的工作，尊重他们的职权。对破坏森林案件中的为首分子和打死打伤护林人员的罪犯，必须从严惩处。”
“各级林业部门和林业单位，必须模范地执行国家林业政策法令，坚持合理采伐，及时更新迹地，切实纠正重采轻造的错误作法。违反法令、乱伐林木造成严重后果的，要严加处罚。”
“各级革命委员会要加强对林业工作的领导，认真发动群众造林护林。凡所辖地区发生重大森林火灾和毁林案件，使森林资源遭受严重损失的，要追究领导责任。对玩忽职守，纵容支持破坏森林的工作人员，要严肃处理，情节严重的，要依法惩办。”
1979年11月23日，国务院批转交通部《关于坚决制止乱砍滥伐公路两旁树木的报告》。该报告指出：“二、公路绿化要在公路主管部门组织下，认真贯彻国造国有、队造队有、合作造管的收益按比例分成的林业政策，以调动广大养路职工和沿线社队绿化公路的积极性。过去合作造管的公路两旁树木，其收益分配仍按原规定执行，权属和收益不明确的应抓紧解决，并立档备查，防止发生纠纷。
“三、要严格履行公路两旁树木采伐更新批准手续。干线公路由省、市、自治区公路主管部门批准，县社公路由地区公路主管部门批准。凡未按批准权限乱砍滥伐的，必须承担法律责任，赔偿经济损失。
“四、严格实行护树有功者奖，破坏者罚的政策。对乱砍滥伐公路两旁树木的事件，建议当地公安、政法和林业部门配合公路交通部门，认真调查处理，情节严重的，应依法惩办。”
1980年12月5日，国务院发出《关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》（国发〔1980〕294号）。该通知内容如下：
目前，许多地方乱砍滥伐树木、贩运倒卖木材成风，对森林资源破坏很严重，必须采取有力措施，迅速予以制止。为此，特作如下紧急通知：
一、各级人民政府要立即对省、区下达的木材、楠竹生产计划执行情况进行一次检查。凡是超计划采伐的，必须立即停止。乱砍滥伐、破坏森林严重的地方，其采伐、收购的木材、楠竹及半成品，一律实行冻结，进行清查处理。在清理工作未结束前，禁止继续砍伐，违者按破坏森林论处。
二、严格实行木材，楠竹统购统销。国营林业单位和林区社队生产的木材，由林业部门统一经营；楠竹由省、区人民政府确定的部门统一经营。任何其他部门和机关、团体、厂矿企业、学校、部队等单位和个人，都不准到林区砍伐、收购、加工木竹，已经进入林区的，要立即撤出。林区木竹自由市场一律关闭。对林区所有社队木材加工厂，要认真整顿。
三、山林权属不清或有争议的，由当地人民政府本着有利于生产、有利于团结的原则，抓紧解决；在纠纷解决之前，任何一方都不准砍伐。对蓄意制造林权纠纷，引起森林破坏的，要予以惩处。
四、加强林区木材采伐、运输管理。国营林业单位必须按照国家下达的木材生产计划进行采伐。集体林的采伐，必须由县林业行政部门按照国家下达的计划和《森林法（试行）》的有关规定进行审批，发给采伐证。木材产区运输木材及其半成品出县的，必须有县林业行政部门发给的运输证明；出省、自治区的，必须有省、自治区林业行政部门发给的运输证明。没有林业行政部门的证明，铁路、交通等运输部门不得承运，违者，要严肃处理。林业部门违反规定者要从严惩处。
五、各级人民政府对侵占和抢砍盗伐林木、搞木竹投机倒把和殴打护林人员等案件，要进行检查、处理。严惩破坏森林的首要分子和打死打伤护林人员的罪犯。对纵容、支持破坏森林的领导人员，要追究责任，严肃处理。
1982年10月20日，中共中央、国务院发出《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》（中发〔1982〕45号）。该指示内容如下：
当前，许多地方再次出现了乱砍滥伐森林的歪风，并且，这股风还在继续蔓延扩大。产生这种情况的原因，主要是有关的党、政领导机关，对违法毁林事件的严重性认识不足、打击不力，有的甚至不抓不管，听之任之。必须使同志们明白，当前，森林工作中确实存在一些问题，如增拨抚育基金、控制采伐计划、调整购销价格等问题，有的还没有解决，或没有完全解决，林区群众生活还有一些实际困难等等，这些都必须有准备、有步骤地一一加以解决。但是，这需要相当的时间。而对当前的违法毁林事件，决不可借口工作中存在缺点就可以有法不行，执法不严。国家制定的有关森林的法律、法令，体现着全国各族人民的根本利益，受到广大群众的拥护，甘愿犯法毁林的只是极少数，姑息放纵这些极少数犯法者，是对人民的犯罪。只有对少数犯法者坚决给予打击，才能有效地刹住这股歪风，鼓励更多的人保护森林，发展林业，否则，百年树木，毁于一旦，将造成无法弥补的损失。为此，特紧急指示如下：
一、中共中央、国务院责成凡有森林地方的县委和县人民政府，负责监督护林法令的执行。望立即采取果断措施，限期制止乱砍滥伐森林事件。无论任何单位或者个人，利用任何手段侵占和破坏国有的和集体所有的山林，都必须彻底追查，依法惩办。对这些犯法者制止不力，就是失职，上级党委和政府必须追究县委书记和县长的领导责任。
二、对于破坏森林的任何单位或者个人，要分别情况，该退赔的必须退赔，该罚款的必须罚款，该判刑的要依法判刑。不管什么人，也不论是哪一级干部，犯法者同罪，不得姑息、包庇，或者借故掩护顶着不办。对当前毁林严重的地方，要抓住几个典型案件，从重从快处理，处理结果，要在报纸上公布，以震慑犯罪分子，教育广大干部、群众。中共中央、国务院决定由中纪委会同林业部等有关部门组织工作组，重点协助一些省、自治区抓好毁林案件的处理工作，和纠正某些党、政机关领导不力的问题。
三、抓紧搞好稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制工作。凡是没有搞完林业“三定”的地方，除国家计划规定的木材生产任务以外，其它采伐暂时一律冻结。“三定”结束的地方，必须切实加强林政管理，普遍制定乡规民约，严格执行木材采伐审批和运输管理制度，没有林业部门发给的证明，不得采伐、运输和销售木材。林区和毗邻地区的木竹自由市场，必须坚决关闭。同时，要认真解决好山林纠纷。在山林纠纷解决之前，任何一方都不准先发山林权证，不准砍伐有争议的林木，不准挑动、制造新的山林纠纷，违者要追究责任，严肃处理。集体所有林，要实行专业承包责任制，不允许按人平分。
四、保护森林、发展林业是我国社会主义建设中的一个重大问题。对森林的保护和管理必须加强，在任何时候都不能丝毫放松。今后对乱砍滥伐歪风，应当随起随刹，绝不能手软。各级党委和人民政府对坚决刹住当前乱砍滥伐森林的歪风，今后如何加强对森林的管理和保护，以及进一步落实林业政策等问题，一定要立即进行一次认真的检查，针对存在的问题，作出具体部署，切实把工作抓好，务求取得成效。
从以上规定来看，在乱砍滥伐森林形成歪风的严峻形势下，林权“私有化”政策呈现“回缩”之势。从1979年规定的“国有林统一由国家林业单位经营，集体林由社队经营。不准将国有林划归集体或非林业单位，不准将集体林划归个人”，到1982年规定的“集体所有林，要实行专业承包责任制，不允许按人平分”，事实上从政策层面停止了农村家庭承包集体所有山林。
但是，另一方面，国家又在强力推行林业“三定”工作，并放宽政策，发动群众，鼓励社会力量投资林业。譬如，在1984年3月1日中共中央、国务院发出的《关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》中，规定集体所有的经济林、竹林、防护林、用材林等，可以由家庭承包经营；而且，集体林场和国营林场，也都要建立和完善各种形式的生产责任制，改善经营管理，提高经济效益。
从以上文件规定可以看出，在这一时期，我国对林权问题明显存在“放”和“收”两条线索，而且这两条线索相互交织，甚至存在冲突，因此难以清晰辨别政策走向，致使基层出现时放时收的不确定、不稳定景象，而这又反过来刺激了乱砍滥伐、哄抢林木的发生。
（二）第二阶段：林业“大调整”时期
这一阶段自1987年至2003年，这一时期的林权特点是收缩集体林私有化进程，收缩森林资源商品化经营。原国家林业局将1981年至2002年统一概括为“改革开放时期的林权改革探索阶段”，但这显然忽略1987年6月至2003年6月国家对集体林政策的转向调整，其具有与1978年至1987年时期显著不同的特点。
1987年6月30日，中共中央、国务院发出《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》（中发〔1987〕20号）。该指示指出：“党的十一届三中全会以来，我国南方集体林区进行了一些改革，林区经济进一步活跃，林农生活有所改善。但是，长期存在的林木超量采伐仍难以控制，森林资源持续下降。近一、二年来，超量采伐普遍存在，乱砍滥伐屡禁不止，愈演愈烈。一些国营林场和自然保护区的林木，也遭到盗伐哄抢。造成这种状况的直接原因，主要是林业改革中某些具体政策失调和存在漏洞，林政和资源管理不严，对犯罪分子打击不力。”
“坚决依法保护国有山林权属不受侵犯。国营林场和自然保护区经营管理的山场、林木、任何单位和个人都不得以任何借口侵占、破坏。哄抢、盗伐国有林木是违法犯罪行为，必须坚决依法处理，该判刑的要判刑，绝不能手软。对挑动群众哄抢破坏森林、伤害护林人员的犯罪分子，必须从速从重依法惩办。”
“要完善林业生产责任制。集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分。已经分到户的，要以乡或村为单位组织专人统一护林，积极引导农民实行多种形式的联合采伐，联合更新、造林。护林人员的劳动报酬，必须妥善解决。”
“实行领导干部保护、发展森林资源任期目标责任制。保护、发展森林资源，制止乱砍滥伐，应当作为各级领导，特别是县级领导的重要任务。要正确处理当前利益和长远利益、经济效益和生态效益的关系，不能用破坏森林资源的办法致富翻番。森林资源的消长，应作为考核县领导政绩的主要内容之一。在任期内对乱砍滥伐森林资源制止不力的，必须追究县委、县政府领导人的责任；保护、发展森林资源成绩卓著的，要给予表彰和奖励。”
至此，国家在集体林问题上终于“扎口”，明确“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分。已经分到户的，要以乡或村为单位组织专人统一护林，积极引导农民实行多种形式的联合采伐，联合更新、造林。”这与以往农村家庭联产承包责任制的所谓“大包干”“单干”有显著的不同。
只不过，这次停止“分林到户”，从林权制度改革大纵深来看，仍然是战术性的，而不是战略性的。2003年6月25日，中共中央、国务院出台《关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号），林权制度改革再次“开闸放水”。
1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修正《中华人民共和国森林法》。该法第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
该法第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：
“（一）用材林、经济林、薪炭林；
“（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
“（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
“（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
“依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
“具体办法由国务院规定。”
该法第二十七条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。
“集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。
“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。
“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”
该法在林权登记制度上继承了1984年通过的《中华人民共和国森林法》规定，并在此基础上完善了国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记规定，同时在法律上确认了“谁造谁有”政策规定，这都算不得什么大的突破。真正的新课题是，随着私有林的发展，林权交易问题凸现出来。虽然在实践中，已有大量林权交易活动出现，但合法与否，没有一个明确的说法。为适应形势发展，该法在林权流转上开了一个“口子”，但不包括防护林和特种用途林。
但民间显然希望“口子”开得更大、走得更远，在林权实际交易活动中，防护林（老百姓认为是用材林）的交易比比皆是。譬如，被划为公益林的山场林木、农田林网林木、护岸林，护路林等。一旦这些林木被购买人非法采伐，如何定性就成为办案机关头疼的问题。一方面，因为行为人不具有非法占有目的，所以不能定盗伐林木；另一方面，行为人林权交易违反法律强制性规定，林权不发生合法转移，如此行为人采伐的又是他人所有林木，所以按司法解释规定也难以定性为滥伐林木。
虽然国家在法律和政策层面对集体林的私有化进程进行了调整，并对林权流转采取了较为谨慎的态度，但在市场经济体制的大背景下，已无法阻挡民间对森林资源的经济化利用，并且在以经济建设为中心的名义下，这种利用自觉不自觉地得到一些基层组织的大力支持。最终，对森林和林地资源的过度开发与利用导致了1998年的特大洪水灾害。
1998年6月至9月，我国长江、嫩江、松花江等江河流域地区发生特大洪水灾害。这是继1931年和1954年两次洪水后，20世纪发生的又一次全流域型的特大洪水之一；嫩江、松花江洪水同样是150年来最严重的全流域特大洪水。据统计，包括受灾最重的江西、湖南、湖北、黑龙江四省，全国共有29个省（区、市）遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾面积3.18亿亩，成灾面积1.96亿亩，受灾人口2.23亿人，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失达1660亿元。
长江洪水泛滥虽然与当年特殊气候条件有关，但是，长江流域森林乱砍滥伐造成的水土流失，中下游围湖造田、乱占河道，也是其中的重要原因。1998年的特大洪水无疑在向人们示警：我国生态环境已危机四伏，它随时可以给人们带来新的巨大灾难。
1998年11月7日，国务院发布《全国生态环境建设规划》。该规划对中华人民共和国成立以来生态环境建设的成绩与问题进行了总结。内容如下：
“建国以来，我国各族人民在中国共产党领导下，发扬艰苦奋斗精神，为改善生态环境作出了巨大努力，取得了很大成绩，并积累了大量宝贵的经验。特别是改革开放以来，国家先后实施'三北’防护林、长江中上游防护林、沿海防护林等一系列林业生态工程，开展黄河、长江等七大流域水土流失综合治理，加大荒漠化治理力度，推广旱作节水农业技术，加强草原和生态农业建设，使我国的生态环境建设进入了新的发展阶段。40多年来，全国累计治理水土流失面积67万平方公里，修梯田、建坝地、治沙造田1067万公顷，人工造林保存面积3425万公顷，飞播造林2533万公顷，封山育林3407万公顷，森林覆盖率提高到13.92％（按郁闭度大于0.3计算，如按国际通行的郁闭度大于0.2计算，相当于15.25％）。建成50个生态农业示范县和2000多个生态农业示范点，人工种草和改良草地保留面积1482万公顷。在生态环境建设方面作出的各种努力正在并将继续对国民经济和社会可持续发展产生积极的影响。但是，应当清醒地看到，我国自然生态环境仍很脆弱，生态环境恶化的趋势还没有遏制住。主要表现在：
“——水土流失日趋严重。全国水土流失面积367万平方公里，约占国土面积的38％。近年来，很多地区水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧的趋势，全国平均每年新增水土流失面积1万平方公里。
“——荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面积已达262万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速度扩展。
“——大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失。
“——草地退化、沙化和碱化（以下简称'三化’）面积逐年增加。全国已有'三化’草地面积1.35亿公顷，约占草地总面积的1/3，并且每年还在以200万顷的速度增加。一些地区为了短期利益，不合理开垦草原，加剧土地的荒漠化。
“——生物多样性受到严重破坏。我国已有15-20％的动植物种类受到威胁，高于世界10-15％的平均水平。
“日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来极大危害，严重影响可持续发展。一是加剧贫困程度。目前，全国农村贫困人口90％以上生活在生态环境比较恶劣的地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二是加剧经济和社会发展的压力。我国人多地少，土地后备资源匮乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，将严重影响我国的可持续发展。三是加剧自然灾害的发生。由于降雨量减少和水土流失等原因，黄河河道淤积越来越严重，加之超量用水，断流时间越来越长，长此下去，黄河有可能成为间歇性河流；由于不合理开发，长江流域植被减少，土壤流失，崩塌、泥石流等灾害频繁发生，泥沙量逐年增加，威胁中下游地区经济和社会发展。全国每年因干旱、洪涝等各种自然灾害造成的损失呈大幅度增长之势。”
该规划提出：“我国生态环境建设的总体目标是：用大约50年左右的时间，动员和组织全国人民，依靠科学技术，加强对现有天然林及野生动植物资源的保护，大力开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，改善生产和生活条件，加强综合治理力度，完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程，扭转生态环境恶化的势头。力争到下个世纪中叶，使全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治，适宜绿化的土地植树种草，'三化’草地基本得到恢复，建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系，大部分地区生态环境明显改善，基本实施中华大地山川秀美。”
该规划明确：“继续深化'四荒’承包改革，稳定和完善有关鼓励政策。
“荒山、荒沟、荒丘、荒滩的治理和合理开发是生态环境建设的重要内容。由于'四荒’治理开发投资回收期长，风险大，必须有长期稳定的政策。各地区要对'四荒’的治理开发进行合理规划，把治理'四荒’与经济开发结合起来，保障投资治理开发者的合法利益。允许打破行政界限，允许不同经济成份主体购买'四荒’使用权；允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份合作制等新的形式经营'四荒’土地；允许'四荒’使用权一定50年或更长的时间不变。治理开发成果允许继承转让；国家征用时，要对治理成果给予补偿。对买而不治或买后乱垦者，要收回承包权，并按照合同进行处理。对'四荒’承包治理项目要在贷款和税收等方面尽可能提供优惠条件。各地区要结合实际，规范'四荒’承包、租赁、拍卖等合同。”
“要广泛发动群众，大力开展义务植树种草活动。继续完善劳动积累工制度，利用农村剩余劳动力和农闲时间组织群众开展生态环境建设。坚持'谁造谁有，合造共有’政策，充分调动广大群众保护和建设生态环境的积极性。”
至此，我国林业建设开始实施“五大转变”：由以木材生产为主向以生态建设为主转变，由以采伐天然林为主向采伐人工林为主转变，由毁林开荒向退耕还林转变，由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益转变，由部门办林业向全社会办林业转变。同时，实施“六大林业工程”：天然林保护工程、三北和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、环北京地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业建设工程。
2002年11月8日，党的十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”这是党中央重要文献第一次明确提出“生态保护和建设”，有别于之前所提的“生态环境保护”。虽然迄今为止，“生态环境”概念仍在使用，但是“生态保护和建设”问题单独提出，仍具有重要意义，代表生态地位的提升和国家战略重点的深化。
（三）第三阶段：集体林权制度改革时期
这一时期自2003年6月至2012年11月，这一时期的林权特点是实行集体林权制度改革，完成集体林私有化进程。虽然国家关于全面推进集体林权制度改革的意见是2008年6月出台，但2003年6月出台的《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》已明确将“不准将集体林划归个人”解禁，成为新一轮集体林权制度改革的先导。
2003年6月25日，中共中央、国务院发出《关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）。该决定指出：“森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，做好林业工作意义十分重大。”
该决定强调：“经济社会可持续发展迫切要求我国林业有一个大转变。随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，社会对加快林业发展、改善生态状况的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求。我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。”
该决定要求：“必须把林业建设放在更加突出的位置。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，必须高度重视和加强林业工作，努力使我国林业有一个大的发展。在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”
该决定明确：“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”。
如何建设山川秀美的生态文明社会？国家认为，一个重要抓手和着力点是：“深化林业体制改革，增强林业发展活力”。因此，该决定第五部分提出如下意见：
13.进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更快发展的重要基础。要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明。退耕土地还林后，要依法及时办理相关手续。
已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化。
分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包做法基本合理的，可直接续包；原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包，都要签定书面承包合同，承包期限按有关法律规定执行。对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行处置。
对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式。凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继续保持经营形式的稳定，并不断完善。对其他集中连片的有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将产权逐步明晰到个人。对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后，转让给个人经营。对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等形式确定经营主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。不管采取哪种形式，都要经过本集体经济组织成员的民主决策，集体经济组织内部的成员享有优先经营权。
14.加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。当前要重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。对尚未确定经营者或其经营者一时无力造林的国有宜林荒山荒地荒沙，也可按国家有关规定，提供给附近的部队、或其他单位进行植树造林，所造林木归造林者所有。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。积极培育活立木市场，发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。
要规范流转程序，加强流转管理。认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。在流转过程中，要坚决防止出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公有资产流失等现象。要切实加强对流转后应当用于林业建设资金的监督管理。国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。
15.放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。
16.深化重点国有林区和国有林场、苗圃管理体制改革。建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。国有森工企业要按照专业化协作的原则，进行企业重组，妥善分流安置企业富余职工。国务院林业主管部门要会同有关省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门研究制定具体改革方案，报国务院批准后实施。
深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整。生态公益型林场要以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担。商品经营型林场和国有苗圃要全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏，在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产经营潜力，增强发展活力。切实关心和解决贫困国有林场、苗圃职工生产生活中的困难和问题。加快公有制林业管理体制改革，鼓励打破行政区域界限，按照自愿互利原则，采取联合、兼并、股份制等形式组建跨地区的林场和苗圃联合体，实现规模经营，降低经营成本，提高经济效益。
17.实行林业分类经营管理体制。在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。改革和完善林木限额采伐制度，对公益林业和商品林业采取不同的资源管理办法。公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。要逐步改变现行的造林投入和管理方式，在进一步完善招投标制、报账制的同时，安排部分造林投资，探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央政府和各级地方政府承担。加快建立公益林业认证体系。
该决定强调：“各级党委和政府要高度重视林业工作。要充分认识加强林业建设对实施可持续发展战略、全面建设小康社会的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展规划，做到认识到位，责任到位，政策到位，工作到位。”“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制……各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。”
根据以上意见，国家在林业发展上实际上已没有政策“禁区”，除了“要坚决防止出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公有资产流失等现象”外，其他尽可以放手去干，甚至连机关干部职工“单独或合伙参与林业开发”都敞开了大门。当然，这也产生了一定争议。譬如，对国家工作人员投资林业建设是否违反《中华人民共和国公务员法》（2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）第五十九条规定的问题。该条第十六项规定，公务员应当遵纪守法，不得违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。应该来说，国家工作人员投资林业建设是有中央政策规定的，显然不能认定为“违反有关规定从事或者参与营利性活动”，但现实情况是不少国家工作人员因投资林业建设被认定为违法乱纪而受到处罚。
2007年10月15日，党的十七大报告指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”这是中国共产党首次把“生态文明”写进党代会报告。
2008年6月8日，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）。该意见指出：“集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。”
该意见明确：“用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。”
该意见要求：“（八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。
“然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。”
“（十）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”
“（十一）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”
“（十二）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。”
“（十五）规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。”
该意见强调：“各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。”
2009年6月22日至23日，中央林业工作会议在北京召开。这是中华人民共和国成立60年来中央召开的首次林业工作会议。会议的主题是全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和2008年中央10号文件精神，进一步统一思想认识，系统研究新形势下林业改革发展问题，全面部署推进集体林权制度改革工作，推动我国林业又好又快发展。
会议指出：总体上看，生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一，生态差距已构成我国与发达国家最主要的差距之一。加快林业发展、加强生态建设任重而道远。
会议提出，集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。
会议强调，全面推进集体林权制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。
截至2013年6月，全国集体林地确权27.02亿亩，占各地纳入集体林权制度改革面积的99.05%；发证面积26.04亿亩，占已确权林地总面积的96.37%，发放林权证1亿本，8981.25万农户拿到林权证，占涉及林改的1.5亿农户的60.01%。
国家推进集体林权制度改革的初衷是：以集体林权改革为切入口，通过“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”，来解放和发展林业生产力，达到“生态美、百姓富”的目标。但从实践来看，可谓有喜有忧。喜者，如国家林业局宣传所言，“确立了农民的经营主体地位，重新构建一个公正合理的利益分配格局，并取得了显著成效。”忧者，一些地方的改革效果差强人意，也许“我们永远不能假设地方实践与国家理论是一致的”。本次林改的不足主要表现在：
一是林权纠纷大量产生。譬如，在林业“三定”时期，生产队分山分林到户时，基本上都是“指山为界”，或者是“山齐岭、水齐沟”；有的甚至就是随便一说或一填，××农户在××山有多少亩地、多少亩林等。林改要求明晰产权、承包到户，而一座山又要承包给多个农户，现场勘界到户难上加难，各种矛盾纠纷层出不穷。福建南平市在集体林权制度改革中，村组调处矛盾纠纷10万多起，乡镇调处矛盾纠纷2万多起，市县调处矛盾纠纷2304起。江西省在集体林权制度改革中，排查林权纠纷6.38万起，涉及纠纷面积622.45万亩。
二是毁林案件集中暴发。受追求经济利益最大化的影响，一些林权人在急功近利思想支配下，乱砍滥伐林木以变现；一些林权人出于比较利益的考虑，非法毁林开垦种植农作物或经济林；一些林权人为减少造林成本，违规开垦林地和非法炼山造林，由此造成局部地区生态环境遭到破坏。此外，盗伐林木、哄抢林木、大面积毁林案件增多。东南某省森林公安机关在林改期间，共查处各类涉林案件11万余起，处理各类违法犯罪人员13万余人次；另一东南某省森林公安机关在林改期间，共查处各类涉林案件9.4万起。几大纸业公司在南方等省放火烧山、炼山造林，造成大量天然次生林和地表植被遭破坏，并引发多次森林火灾。一些地方毁林群体性事件不断发生，林区稳定受到很大压力。
三是小农经济遭遇困境。集体林权制度改革，通过林权再分配、税费减免、补贴补助等形式，将一部分利益让给农户及其他林权人，而原有林权人村集体、队集体等，由于林权的让渡，从中获取的收益大幅减少甚至全部丧失。这样，过去由集体组织承担的护林、森林防火、森林病虫害防治、林道建设等，大都停止下来。同时，林权分化和林业经营者分散，使得林木采伐、森林防火、森林病虫害防治等生产成本提高，管理难度加大，林道、防火隔离带等林业公共设施建设难以统一组织实施。此外，各农各户孤立的、分散的个体经济难以组织规模化生产，农户在市场经济中的竞争力降低，小农经济的局限性逐步显现出来。
四是价值取向背离初衷。分山分林到户后，因林业自身的公益事业和弱质产业特性，并未整体性地出现国家所希望的加大投入、解放和发展林业生产力的局面，相反，在追求经济利益最大化的思想驱使下，一些农户“把山当田耕，把林当菜种”，以林业开发或是优化经济结构的名义，将天然林、生态公益林改造成各种经济林、速生丰产林、工业原料林，导致集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展，生态功能大幅弱化或退化。而且，在经济林经营过程中过度使用化肥、农药、除虫剂等，使得经济林产品面临非生态化问题，背离了国家追求生态效益、经济效益、社会效益全面提升的设计目标。
为调动农民造林积极性，曾经有相当多的地方提出，在造林绿化工作中，要把生态效益与经济效益、近期效益与长远效益相结合，发展生态经济兼用林，实现“生态美、百姓富”双丰收。这当然是一种美好的愿望，但现实难遂人意。所谓的兼用林，只不过是对森林经济效益的开发还在社会能容忍的限度内，并不代表对森林生态效益没有负面影响，更不可能带来两种效益同时双丰收。一种效益对另一种效益的让渡，并达到社会所认可的平衡，这只是一种价值选择的“平衡术”，而非无中生有的高超能量“增长术”。
对经济林而言，如果要追求经济利益最大化，就必然要牺牲一部分甚至大部分生态效益，特别是不可能形成现行森林法第六条规定的“稳定、健康、优质、高效的森林生态系统。”在《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)中，这类经济林地是归于“园地”之列的，可见就土地利用现状而言，国家就没有将其与林地等价齐观。对一般用材林而言，如果要通过低产林改造或是其他森林经营方法培育大径材，出材量或许可以得到提升，但其生态效益显然不及天然林、天然次生林，或是多层异龄复合混交林，而以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施，科学保护修复森林生态系统和营造混交林，才是营造林进步的方向。因此，奢望分山分林农户通过营造兼用林的方法，来实现“国家得被子（植被）、群众得票子”，显然是不现实的。
弗格森等人对亚太地区21个国家的情况进行调查与分析后认为，明晰森林产权不是一种万能药，也并不总是有效的或公平的。在分权的过程中，它可能有助于减缓贫困和促进森林可持续经营，但它本身并不是一个足够的措施。
马克思在《资本论》中写道：“造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业。”
据不完全统计，2011年林改县农民人均年收入为6435元，其中来自林业的收入为1203元，占总收入的18.69％，来自林下经济的收入为367元，占林业总收入的30.51％；建立林业专业合作组织9.78万个，加入合作组织的农户有1200多万户，经营林地面积共２亿亩。林业专业合作社所经营的林地面积占总林地面积的比例仍然偏低，林业收入在农民总收入中的比重仍不理想。
基于本次集体林权制度改革的局限性，为克服分山分林到户后形成的小农经济负面效应，国家又通过深化集体林权制度改革措施，支持农民林业专业合作组织建设，将孤立的、分散的、落后的个体经济再次组织起来，使之成为先进的大规模生产的合作经济，颇有些新型林业合作化的意味。但这种新时期的林业合作与公有化时期的林业合作有着本质的区别。公有化时期的林业合作是以集体劳动者和生产资料组织起来的合作，而新时期的林业合作则主要是林权主体以社会资本为纽带组织起来的合作，前者是公有性质，后者是私有性质。
譬如，2012年7月30日，国务院办公厅发出《关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）。该意见提出：“在保护生态环境的前提下，以市场为导向，科学合理利用森林资源，大力推进专业合作组织和市场流通体系建设，着力加强科技服务、政策扶持和监督管理，促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展，为实现绿色增长，推动社会主义新农村建设作出更大贡献。”
该意见明确总体目标是：“努力建成一批规模大、效益好、带动力强的林下经济示范基地，重点扶持一批龙头企业和农民林业专业合作社，逐步形成'一县一业，一村一品’的发展格局，增强农民持续增收能力，林下经济产值和农民林业综合收入实现稳定增长，林下经济产值占林业总产值的比重显著提高。”
该意见要求：“推进示范基地建设。积极引进和培育龙头企业，大力推广'龙头企业 专业合作组织 基地 农户’运作模式，因地制宜发展品牌产品，加大产品营销和品牌宣传力度，形成一批各具特色的林下经济示范基地。通过典型示范，推广先进实用技术和发展模式，辐射带动广大农民积极发展林下经济。推动龙头企业集群发展，增强区域经济发展实力。鼓励企业在贫困地区建立基地，帮助扶贫对象参与林下经济发展，加快脱贫致富步伐。”
该意见强调：“支持农民林业专业合作组织建设，提高农民发展林下经济的组织化水平和抗风险能力。”“重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设，促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。”“对符合小型微型企业条件的农民林业专业合作社、合作林场等，可享受国家相关扶持政策。”
截至2013年6月，全国共建立农民林业专项合作组织11.15万个，加入合作组织的农户1356.32万户，占林改涉及农户的9.06%；合作组织经营林地面积2.38亿亩，占已确权林地面积的8.79%，分山分林到户后的规模化经营难题成为困扰林业生产力提升的一大障碍。
（未完待续）
联系客服
