案例要旨
公安机关负有维护社会治安秩序的法定职责，对所接报警，应当依法处理。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。
案例正文
马秀玲诉北京市公安局丰台分局不履行法定职责案
（一）首部
1.判决书字号：北京市丰台区人民法院（2012）丰行初字第109号判决书。
2.案由：不履行法定职责。
3.诉讼双方
原告：马秀玲，北京市第二打火机厂退休工人。
委托代理人：杨在明，北京市在明律师事务所律师。
委托代理人：郝京彧，北京市在明律师事务所实习律师。
被告：北京市公安局丰台分局。
法定代表人：衡晓帆，分局长。
委托代理人：李元知，北京市公安局丰台分局干部。
委托代理人：王新洲，北京市公安局丰台分局干部。
4.审级：一审。
5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市丰台区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：汤捷；人民陪审员：曹旭亮、郭春萍。
6.审结时间：2013年10月8日。
（二）诉辩主张
1.被诉具体行政行为
原告马秀玲认为北京市公安局丰台分局（以下简称丰台公安分局）不履行法定职责。
2.原告诉称
原告马秀玲诉称：2009年5月25日早晨，以张新军、刘云鹏为首的一群人冲入原告家，对原告全家进行围攻，将原告的左耳打聋。经原告多次报警，被告一直未立案侦查。后被告对原告的伤情进行鉴定，结果是构成轻微伤。2011年4月至5月，原告到被告处多次要求处理打伤原告者，但至今未得到答复。根据法律规定，被告有保护公民人身财产安全不受侵犯的法定职责，当公民遇到危险时，公安机关有义务对犯罪行为进行立案侦查，对违法者予以行政处罚。被告拒不履行法定职责，严重侵害了原告的合法权益。现诉至法院，请求确认被告不履行法定职责的行为违法，诉讼费由被告承担。
3.被告辩称
被告丰台公安分局辩称：2009年5月25日，原告报警称在丰台区马家堡南街34号院被拆迁人员打伤，我分局马家堡派出所民警在接到报警后，及时赶赴现场，进行了调查取证工作，已经履行法定职责，但是由于打人者在逃，导致无法查清案件事实，故一直未能结案，目前被告对该案仍在寻找相关线索，继续调查取证，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
（三）事实和证据
北京市丰台区人民法院经公开审理查明：2009年5月25日9时许，原告马秀玲报警称在丰台区马家堡南街34号院内被人打伤。2009年5月26日，丰台公安分局马家堡派出所立案并在北京博爱医院对马秀玲进行了询问。2009年5月31日，马家堡派出所委托北京华大方瑞司法物证鉴定中心对马秀玲伤情进行了鉴定，鉴定结论为马秀玲的损伤程度属轻微伤。
庭审中，被告提供马家堡派出所民警于2009年5月27日、28日对张新军、刘振光的询问笔录两份以及民警胡元斌自书的工作说明两份，证明被告受案后进行了相关调查取证工作，但由于证据不足，无法找到违法嫌疑人，已经口头告知马秀玲需要延长办案期限。原告马秀玲对此不予认可。
上述事实有下列证据证明：
被告证据：
（1）北京市公安局接受案件回执单，证明案件来源及受案情况；
（2）受案登记表，证明案件已受理；
（3）被告对马秀玲的询问笔录，证明被告受理案件后进行了相关调查工作，履行了法定职责；
（4）诊断证明书、司法鉴定意见书，证明原告受伤情况，被告已委托鉴定机构对其进行了伤检，原告的损伤程度属轻微伤。
原告证据：
（1）北京市公安局接受案件回执单，证明原告向被告报案，被告已经受理案件；
（2）诊断证明书，证明原告被打伤的情况；
（3）申诉书（附唐吉红等人的书面证人证言），证明原告被打伤的情况。
（四）判案理由
公安机关负有维护社会治安秩序的法定职责，对所接报警，应当依法处理。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。本案中，被告接报警后出警，对受害人马秀玲进行了询问并委托进行了伤情鉴定，同时对相关人进行了询问，开展了一定的调查取证工作。但根据案件目前进展情况，被告仍应当继续进行调查取证，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定依法作出处理，并将处理情况及时告知报案人。
（五）定案结论
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，参照公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条之规定，判决如下：
被告北京市公安局丰台分局对原告马秀玲报警称在丰台区马家堡南街34号被打一案继续履行查处职责，并将查处情况依法向原告进行告知。
案件受理费50元，由被告北京市公安局丰台分局负担。
法院评论
1.争议焦点
本案事实并不复杂，但涉及治安管理案件在调查取证阶段履行行为的司法审查认定问题，具有重要的实务指导意义。在审理过程中，合议庭对审查履责情况的认识曾有过两种意见。第一种意见认为，治安管理案件引发的不履责诉讼中，法院应重点审理受理、立案环节、处理期限和处理结果，对调查行为仅作形式上的审查。其理由是公安机关一旦依法履行了治安案件的受理及立案程序，案件即进入调查取证阶段，公安机关基于专业判断和不同案情享有确定具体调查方向并采取灵活措施的自由选择权。由于调查取证行为涉及专业判断和自由裁量，只要其间的行为不超越法律规定办案规范的基本标准，法院就不应介入。第二种意见认为，法院对是否履行法定职责的审查应具体全面，不能因公安机关的特殊性或案件阶段的不同而有所动摇。就治安管理类案件而言，受理、立案、处理结果、处理期限是审查要点自不待言，就是调查取证行为也要成为实质分析的对象，纳入司法审查的重点范畴。
两种意见争论的实质是法院在审理尚处于调查取证阶段的治安管理案件时，对公安机关履行法定职责情况的审查要点问题。合议庭在审理过程中充分考量了法律效果和社会效果，采纳了第二种意见。
2.公安机关在治安管理案件中承担的法定职责和不作为情形
行政不履责也被称为行政不作为。当事人一般依据《行政诉讼法》中第五十四条第一款第（三）项的规定，可以提起履责诉讼来维护自身权益，监督行政机关积极、全面地完成行政义务。该类案件一般审查重点在于行政机关职权。
《人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。该条款是公安机关承担保护公民人身权、财产权职责的原则性条款。《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。该条款是公安机关履行治安管理职能的原则性条款，在《治安管理处罚法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》中，具体而详细地规定了公安机关在办理治安管理处罚类案件中所承担的调查取证、听证、处理、执行等职责。
就本案而言，公安机关在庭审中提出，其已经依据法律规定履行了受案义务，进行了初步调查，之所以未能得出结论是受制于调查结果和无法查找到致害人。这种表述虽然在事实上没有错误，但是混淆了其应履行职责的程度标准。本案发生时间为2009年5月25日，公安机关在当月即已完成对报案人的初步询问和伤情鉴定工作，其调查重点就应转为违法事实的认定和致害人身份的查明。在报案人明确指认致害人的身份和在场人员名单及案发可能涉及的纠纷后，公安机关如何履行调查取证责任成为案件发展走向的关键。遗憾的是，本案中的公安机关在本次诉讼摄提起前长达两年的时间里仅完成了两份调查笔录和工作说明，未继续查明涉案人员身份，且一直未向报案人说明案件进展和期限问题。这种处理方式有违一般工作习惯和常理，实在难以称为完全履行了法定职责。所以合议庭最终作出了责令继续履责的判决结果。
3.调查取证行为的适当性应成为治安案件引发履责诉讼时司法判断的审查要点
治安管理类案件引发的履责诉讼中，一般性的受案、处理期限等问题如何认定已经在司法实务界形成共识。法院除按照条文规范进行合法性审查外，还应重点审查公安机关的调查取证行为是否适当。具体可参考标准是：（1）及时性。因治安管理类案件的偶发性特点，取证时间距离案发越短则取证效率和效果越佳，因此是否在获得线索后就立即投入调查活动应属于适当性判断标准之一。（2）全面性。各案案情不同，因此无法总结出调查活动的完整标准，但是在可及范围内，充分运用调查取证权限查明事实，是公安机关履行调查取证行为的应有之义，也是判断其履则行为的考量依据之一。（3）有效性。在公安机关进行了一定调查取证行为后，该行为的评价标准就当转为以结果论。如本案中公安机关取得了致害人基本身份后，不再采取下一步措施，该调查取证行为没有取得实质效果，不能认定已适当履行了职责。
（北京市丰台区人民法院 陈岱）
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