开发区“一区多园”管理模式浅析

近些年来，各开发区普遍走上了快速扩张发展的道路，但地理空间限制的突破也带来了核心开发区与周边园区的管理及协调难题。如何建立合理的“区”、“园”管理模式，充分发挥“园”、“区”1+1＞2的效果，将是十分有必要讨论的问题。

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“区”、“园”关系现状及分类

目前，我国开发区的“区”、“园”管理模式，大体上有以下3种类型：

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“一区一园”管理模式

即开发区管委会管理一个园区的体制。这种体制一般用在高新技术园区建设的初始阶段或者规模实力较小的城市，特点是精力集中、关系简单、易于操作和运行管理。

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“区园合一”管理模式

开发区管委会与园区两个牌子一套人马、开发区与园区作为一个行政区的体制。这种体制有利于处理好园区所在地的各种关系，减少交易成和协调难度，提高决策和工作效率，有利于与所在行政区形成一体化合力发展的局面。例如苏州工业园、北京中关村、体制调整前的青岛崂山区与高科园就是这样的体制。但是，伴随着区园建设与发展，这一体制下的社会管理功能会不断强化、自主创新功能弱化，导致开发区管委会“小政府、大服务”的体制优势减弱。因此，从长远来看，不宜鼓励国家开发区和所在行政区合并。

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“一区多园”管理模式

“一区多园”，就是扩大开发区原有的地理空间，通过增加新建园区或将已经具备一定发展基础的园区整合并入开发区，实施区位优势、资源优势、基础优势、政策优势和服务优势共享的政策，对核心园区与非核心园区、综合性创新孵化园区与专业性功能产业园区，进行模块化分布、集中化管理、平等化待遇、层次化扩散，形成大开发区发展格局。主要特点是，成立由副市级领导担任管委会工委书记、管委会主任的高位协调与领导机构，代表市委市政府领导开发区建设与发展工作，从整体上谋划一个城市的高新技术产业发展。

这类体制又分为两种：

1.由开发区管委在一片区域内规划建设多个产业园区所形成的“一区多园”，可以称之为虚拟的“一区多园”体制，这种模式发展到一定阶段往往会遇到空间瓶颈；

2.由管委会管理协调，分属在不同城区规划建设的园区，这是目前青岛正在实行的实质上或真正意义上的“一区多园”管理体制。

后者可以有效破解开发区发展的空间瓶颈，调动各城区的积极性，根据高新技术产业发展趋势和要求，建设不同特色和优势的园区，有利于开发区的可持续发展。因此，建立统分结合（统，即由开发区管委会统一管理和协调；分，即各个园区分属在各城区并由其作为投资和运营主体）的“一区多园”管理体制和发展模式是国家开发区又好又快发展的必然选择。例如，北京中关村、上海张江高科、青岛开发区等均实行这种体制。

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“一区多园”管理模式的优势

总而言之，“一区多园”模式突破了土地空间的限制，体现出开发区规模效应、集聚效应、辐射效应和带动效应的最大化，是“区”、“园”关系发展的大势所趋。其具体优势如下：

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突破空间限制

“一区多园”是从“点”到“面”协调与互动的最佳形式。它打破了开发区的固定边界，将各种优惠政策遍及其它园区，提升了区域内开发区协作效率。

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资源统筹协调

“一区多园”有利于区域内资源的优化配置，有利于避免各园区在创新上的无序化竞争和产业上的同质化竞争，有利于区域经济的统筹协调发展。

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产业互补联动

“一区多园”促进了创新价值链与产业价值链的结合，扩大了创新集群与产业集群的深度和广度，推动了区域经济联动。有助于适应园区扩张和园区间竞争与合作的新需求，从而形成“一区多园”的有机组织系统，形成有效的创新聚集和创新扩散效应，实现产业聚集与创新扩散的适度均衡和有机统一。

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“一区多园”管理模式

问题及对策

然而，“一区多园”也存在着一系列跨界管理（不同级别政府间的管理边界冲突、核心区与非核心区园区的管理冲突、市场发育程度不同园区间的统筹管理冲突）、多重博弈（条块二维博弈、省市区三级博弈）的根本问题。

因此，如何走出“越界管理难协调、多重博弈难均衡”的困境，是当下我国开发区政府在“园”、“区”关系及管理模式上亟待解决的。具体有以下四点对策：

1.强化开发区“一区多园”管理体制创新的顶层设计

明确统一规划、合作共建、协同管理、共享收益的指导思想，认清“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的发展趋势，构建与时俱进的柔性组织结构，明确各个园区功能定位，彰显园区发展特色。

2.统筹协调开发区“一区多园”的行政管辖权与经济发展权

强化省级政府对开发区整体的经济发展权，保留市区级政府对所辖开发区园区的行政管理权，采取行政管辖权与经济发展权相分离的“双重分管”体制。

3.建立科学合理的开发区“一区多园”政府治理结构

创新组织形态，构成股东会、董事会、总经理和各部门之间相互协调且相互制约的体系，建立风险共担与收益共享的利益共同体。构建由政府和开发区入驻企业联合组成的开发区管理机构股东会，形成开发区自治体的决策机构。引入竞争机制，采用先进的企业管理理念，致力于发展开发区公共事务，建立以企业为导向的服务体系。

4.做大和分好开发区“一区多园”的利益蛋糕

建立“一区多园”的统筹协调发展管理体系，强化创新空间与产业功能上的互补，促进创新价值链与产业价值链的结合，扩大创新集群与产业集群的深度和广度，推动区域经济联动。不断权衡各方利益。建立健全开发区“一区多园”的利益协调体制机制，理顺“一区多园”的利益关系，权衡“一区多园”各方管理机构的利益，处理好企业微观利益与国家宏观效益的关系，确保开发区“一区多园”全面协调可持续发展。