案情介绍：2005年5月，嫌疑人张某为了种地，在黑龙江省东方红林业局
大塔山湿地保护区挖掘了三条8米宽，6000米长的沟渠面积68亩；2006年9
月嫌疑人王某在大塔山湿地自然保护区非法开垦沼泽地240亩；2009年10月
嫌疑人教某在大塔山湿地自然保护区内挖沟渠面积64亩。经资源管理部门鉴
定，上述非法占用湿地案件被毁坏的地类均为黑龙江省东方红林业局林权证
范围内的湿地自然保护区，被毁坏的沼泽湿地包括重沼泽地和浅沼泽地，该
湿地2001年8月划为省级自然保护区，2009年9月划为国家级自然保护区。
对上述嫌疑人非法占用湿地的行为是否构成犯罪在司法实践中存在着重大
分歧，其观点也截然相反。由于立法的空白和司法解释的不一致性，致使这
类案件多年以来无法进入刑事诉讼，而只能作行政处罚，而单纯的行政处罚
对违法者震慑力不够，效果不理想，导致非法占用湿地的行为屡禁不止，且
有蔓延之势，造成了国家湿地资源的重大破坏。
对上述非法占用湿地的行为一种观点认为嫌疑人的行为触犯了《中华人民
共和国刑法》第342条之规定，构成了非法占用农用地罪，理由如下：
首先，黑龙江省东方红林业局国有林权证是由国家林业局登记造册并核发，
林权证就是关于林地所有权或者使用权的证书，是森林、林木和林地权属的
法律凭证。上述被非法占用的湿地是在黑龙江省东方红林业局的林权证书范
围之内，说明此地是林业用地，该湿地从性质上来说，仍属于林地的范围。
其次，林地的范围应综合考虑环保内容及地貌状况，既要在林权证书范围
内，还要有自然形成的地表植被或人工形成的树木条件。一些学者和林业专
家认为，从生态观点而言,林地是由一个气候、土壤、植被、水文以及人类活
动所组成的林地生态系统,它是自然、经济的综合体，黑龙江省东方红林业局
林权证范围内的湿地符合以上特点，属刑法保护的林地范畴，根据《中华人
民共和国刑法》第342条的规定，上述在林区内非法占用湿地的行为，构成
非法占用农用地罪。
另一种观点认为在林区内非法占用湿地的行为不构成犯罪，应当依据《中
华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江省湿地保护条例》对其行政处罚，
理由如下：
首先，《中华人民共和国森林法实施条例 》第二条规定，“林地包括郁
闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧
迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”以上湿
地尽管是在林权证范围内，但并非《中华人民共和国森林法实施条例 》中
规定的林地种类，也不是县级以上人民政府规划的宜林地，并不是非法占用
农用地罪所保护的犯罪对象，依据法无明文规定不为罪的原则，不能认定为
犯罪。
其次，2003年6月20日通过的《黑龙江省湿地保护条例》第三条“本条例
所称湿地是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水
地段，包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等并经过认定的地域”
这说明：沼泽地是一种特殊地貌，属湿地的地类。湿地是地球上一种重要的
生态系统，它处于陆地生态系统和水生生态系统的过渡地带，形成了一个不
同于陆地和水域的独特生态系统。这充分说明湿地并非林地，因此，在林区
非法占用湿地的行为不构成非法占用农用地罪，而只能依据《中华人民共和
国自然保护区条例》、《黑龙江省湿地保护条例》对其进行行政处罚。
笔者同意第二种观点。之所以会出现上述两种截然相反的意见，笔者认为
是因为立法中对林地的概念没有作出明确的立法解释，造成了在司法实践中
对林地概念理解的不一致，导致对案件定性认识不统一。
一、 建议对林地的概念作出立法解释
在司法实践中对林地概念的理解不尽一致，中华人民共和国《农村土地承
包法》中的林地概念与中华人民共和国《森林法》中的林地概念有所不同。
与林地相关法律，主要有三部：1998年4月29日修订的中华人民共和国《森
林法》；、1998年8月29日修订的中华人民共和国《土地管理法》；2002
年8月29日通过的中华人民共和国《农村土地承包法》。中华人民共和国的
《森林法》、中华人民共和国《土地管理法》于同一年作出修改，但使用的
“林地”概念却截然不同。中华人民共和国《森林法》中的林地包含在“森
林资源”概念中，而中华人民共和国《土地管理法》中的林地作为农用地的
一种类型包含在“土地”概念中。但是，由于中华人民共和国《森林法》、
《草原法》、《渔业法》的制定均早于中华人民共和国《土地管理法》，林
地、草原、养殖水面、滩涂等土地类型已经历史地形成了各自的主管部门，
因此，中华人民共和国《土地管理法》在把林地、草地、水面、滩涂等纳入
土地范畴的同时，又在其第十一条规定“确认林地、草原的所有权或者使用
权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、
《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”，
以与中华人民共和国《森林法》等法律中的土地法律规范保持衔接。
在中华人民共和国《土地管理法》和中华人民共和国《农村土地承包法》
中，主要是从经济意义或者物权客体意义上使用林地概念，林地理所当然地
成为了土地的一种类型。而在中华人民共和国《森林法》中，主要从生态意
义或者环境权客体意义上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其
生存的非人类生命体看作是一个整体意义上的陆地生态资源——森林资源，
而林地理所当然地成为了森林资源的一种类型。因此，林地既是经济意义上
的土地资源又是生态意义上的“森林资源”，具有双重法律属性。
中华人民共和国《农村土地承包法》第二条规定，“本法所称农村土地，
是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，
以及其他依法用于农业的土地”。显然，这里的“农村土地”基本上与中华
人民共和国《土地管理法》第四条中的“农用地”概念相吻合，把林地纳入
了农用地的范畴，即“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林
地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。而中华人民共和国《森林法》中
的“林地”概念，则与中华人民共和国《土地管理法》以及《农村土地承包
法》中的“林地”概念不同。中华人民共和国《森林法》对“林地”概念没
有作出立法解释，我们只能从2000年1月29日国务院发布的中华人民共和国
《森林法实施条例》第二条的规定中理解其含义。该条规定， “森林资源，
包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和
微生物”。“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、
疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府
规划的宜林地”。这一解释，显然是出于保护森林资源的实际需要而确定的，
为林业主管部门管理林地提供了法律依据。因为林地是活立木载体，是林木
和森林生长的基础条件，是构成森林的基本要求，所以说林地是森林资源的
重要组成部分。
综上所述，中华人民共和国《土地管理法》、中华人民共和国《农村土地
承包法》中的林地，是“土地资源”；而中华人民共和国《森林法》中的林
地，是“森林资源”。 “林地”这一概念在不同的场合出现了不同的含义。
因此笔者建议对林地的概念应当作出立法解释。
二、建议将国有林权证区域内的湿地纳入林地范畴或在《刑法》再次修改
时增设非法占用湿地罪
目前正在实施的《黑龙江省湿地保护条例》和《中华人民共和国自然保护
区条例》对非法占用湿地等违法行为的法律责任规定只规定了行政处罚条款，
对违法者无法追究刑事责任，因此在打击非法占用湿地等违法行为时处于无
法可依的状态，单纯的行政处罚对违法者震慑力不够，效果不理想，致使湿
地被非法占用的违法行为屡禁不止，且有蔓延之势。鉴于此,笔者建议进一步
完善关于湿地保护的法律法规政策，尽快出台《中华人民共和国刑法》补充
规定，增加非法占用湿地罪，刑罚可比照《中华人民共和国刑法》第342条
规定追究刑事责任，或在《中华人民共和国刑法》再次修订时将国有林区范
围内的湿地纳入林地管理范畴，以期加大打击非法占用湿地行为力度，遏止
非法占用湿地的违法行为。
三、 尽快完善我国湿地保护的法律
湿地是重要的国土资源和自然资源，其如同森林、耕地、海洋一样具有多
种功能。湿地与人类的生存、繁衍、发展息息相关，是自然界最富生物多样
性的生态景观和人类最重要的生存环境之一，受到全世界范围的广泛关注。
我国的湿地具有面积大、类型多、分布广、区域差异显著等特点。但长期以
来，由于公众和管理者对湿地的功能和综合价值缺乏足够的认知，对其只是
索取，而缺乏有效的保护，致使湿地生态环境发生了很大变化，许多湿地都
面临知退化和消失的威胁，严重地威胁着人类的生存以及经济与生态的可持
续发展，湿地保护的问题是我们面临的一个不容忽视与亟待解决的问题。尽
管环境保护学者及环境法学家对湿地资源的保护及立法的呼吁已有很长时间，
但至今在我国还没有出台专门的有关湿地保护的法律，所以，在这一点上可
以说还是处于无“法”可依的状态，可见，尽快制定完善湿地保护法规是有
效保护湿地和实现湿地资源可持续利用的关键。
在资源保护过程中，土地、森林、草原等资源是以一个独立的资源存在的，
而湿地资源常常与土地、森林、草原等资源混杂在一起，没有独立出来，我
国有多部法律涉及到湿地资源的保护问题，但这些法律存在着概念不统一、
具体规定不协调、湿地保护区土地权属未理顺等问题。鉴于我国现行湿地管
理法律体系存在的缺陷, 笔者建议尽快出台湿地保护专门法规,将湿地作为一
个资源属性独立出来，制定一部中华人民共和国《湿地资源保护法》，明确
湿地的法律地位，建立和完善湿地用途管制制度、湿地利用许可证制度、湿
地资源有偿使用和补偿制度，使湿地的使用和保护实现制度化、法律化，为
林业部门执法、司法提供法律依据。
据调查资料显示，非法占用湿地的现象不仅发生在黑龙江林区，在全国各
省区均有发生，其严重程度不亚于国有林区，有些地方甚至影响人类的生存
和经济与生态的可持续发展。鉴于我国湿地保护的现状，笔者呼吁：保护湿
地，责任重大，必须引起立法机关和各级政府的高度重视，功在当代，利在
千秋！
