加强社区应急管理体系和能力建设

基层应急管理是指在县级政府（包括市辖区和不设区的市）以下针对突发事件所开展的风险防范、预防准备、响应处置和恢复善后等一系列管理活动和过程的总称。

基层强则国家强，基层安则天下安。基层应急管理作为源头治理和响应处置的“最先一公里”，是国家应急管理体系的“神经末梢”，是国家应急管理效能发挥的根基所在和底气所在。作为国家治理的重要基础和基石，基层尤其是社区应急管理在社会治理中发挥着重要作用，是国家应急管理体系和能力现代化的基础。

基层应急管理体系和

能力不平衡不充分

随着“一案三制”为主轴的应急管理体系逐步完善，特别是党的十八大以来推动社会治理重心下移，我国基层治理以及基层应急管理体系和能力得到不断加强，基层应急管理在组织体系、工作机制和队伍建设方面都取得了长足进步。主要表现在：党统筹全局、协调各方的核心领导地位不断巩固；网格化管理机制不断优化；激励起广泛动员和自救互救的社会资本不断积累；大数据、人工智能、微信、“互联网 ”等新兴信息沟通技术不断应用；全国综合减灾示范社区数量不断增加。

在现代性和现代化风险社会背景下，基层应急管理呈现出主体多元、环境多变、风险多样、灾情多发等特点，也暴露出基层应急管理力量缺乏、法律缺位、组织缺阵、准备缺项、预案缺行、维护缺勤等问题。整体来看主要是基层应急管理体系和能力不平衡不充分的问题，即：上下间、区域间、主体间、过程间不均衡，队伍上、制度上、组织上、协作上不充分。不均衡表现为上层建筑齐备，基层“空壳化”严重；区域间东西部与城乡差距明显；主体间领导“热”员工“冷”，政府“热”群众“冷”；过程上轻预防准备，重救援恢复。不充分表现为队伍上专业力量不足，兼职队伍缺乏；制度上预案供给、保障供给不足；组织上领导指挥责任机制不畅；协作上部门间合作机制不健全，社会、市场主体等参与不足。

实际上，经过近十年的探索，社区应急管理体系和能力建设的中期愿景与规划已基本形成，有关体制机制建设的宏观方案也形成共识。针对当前问题，未来应当继续遵循坚持党的领导、优化制度设计、强化赋能赋权、注重平急结合以及统筹硬件软件的基本原则，进一步科学界定基层应急管理的职责功能，厘清基层应急管理权责事项；加强市、区、县政府对基层应急准备工作的指导，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物支持；坚持防救结合，以防为主，注重常态治理与应急管理的动态衔接；通过硬件建设补齐短板，通过体系建设提升能力。做到“沉到底”“立得住”“衔接紧”，优化建设形成“上下贯通、左右协同、全面统筹、平急结合、专常兼备、群防群治、整体智治”的韧性城乡社区应急管理体系。

健全基层应急管理

灵活性组织体系

一是乡镇（街道）建立应急管理委员会（领导小组）。党政主要负责人同时担任主任（组长），明确承担应急管理工作的机构，明确分管领导，落实专兼职工作人员，组建应急队，统筹整合安全生产、防汛抗旱、地质灾害防御、森林防灭火、消防、灾情管理等职能和力量。

二是村（居）设立应急服务站（点）。在乡镇（街道）承担应急管理工作的机构指导下，村（居）协助做好属地应急管理工作。形成乡镇（街道）与村（居）“一主两辅”的组织建设，以点带面，实行包户责任机制，充分适应“全灾种，大应急”的任务需求。

三是建设综合性应急管理网格力量。将安全生产、防灾减灾救灾等纳入网格重要工作内容，整合安全管理员、信息员等网格资源，构建应急管理网格化管控体系，更好实现联防联控、群防群治。

整合基层应急管理

综合性队伍体系

首先，要优化队伍体系。整合乡镇（街道）现有的公安、应急、市场监管、城管、卫生、人民武装、企事业单位、居民、志愿者等力量，组建应急救援队伍。社区应根据实际情况，组织社工、小组长、物业管理、居民、志愿者等人员组建应急救援力量。重点培养发展基层应急管理信息员和安全生产社会监督员。通过定期培训、演练提高应急知识和能力，负责灾害事故先期处置、受困群众救援和转移撤离等工作。

其次，建立完善“第一响应人”制度。重点培训基层应急管理工作人员、公安民警和警务辅助人员、交通运输行业驾驶人员、码头作业人员、建筑管理人员、导游及大型商场、民用航空业相关人员，游泳场馆、浴场救生人员，文娱场所安保人员，社区物业从业人员，灾害信息员和应急志愿者等。在突发事件中，可以在第一时间进行现场疏导、伤者急救，收集信息等工作，以避免和减少不必要的伤亡。

夯实基层应急管理

基础性过程体系

一是源头治理。乡镇（街道）应在应急管理部门的专业指导下，排查辨识辖区内自然灾害和安全生产风险隐患，定期组织开展防火监督检查，建立风险隐患台账和数据库，制定风险隐患管控治理措施，及时发布风险隐患监测预警，及时报告重大风险隐患和违法行为。协助县级应急管理部门开展监管执法，乡镇（街道）和县级以上人民政府的派出机构要积极探索加强基层应急管理执法的途径和方式。

二是应急准备。组织编制、细化乡镇（街道）和社区各类应急预案，并定期组织开展实战演练；按照有关规定配备、使用、管理应急物资、救援装备。社区应积极协助乡镇（街道）做好安全生产、防灾减灾救灾等基本知识、常识和技能的宣传普及，负责开展综合减灾示范社区创建。

三是应急响应。落实应急值守制度，及时报告灾害事故信息，及时开展救援处置，及时组织群众自救互救和避险转移安置。

四是善后恢复。组织灾情统计报送、核查、损失评估、征用补偿、救助管理、重建支持、经验教训总结、危机学习等工作。

补齐基层应急管理

重要性设施体系

一方面，公共服务资源下沉。全面推进城市“15分钟生活服务圈”建设，加快推进农村生活服务便利化。加强社区卫生医疗机构建设，提升基层卫生医疗保障服务能力。做好传染病、慢性病防控和儿童保健工作，推进健康社区和村（居）民委员会下属公共卫生委员会建设。

另一方面，治理配套资源下沉。探索建立基层政府面向社区的治理资源统筹机制，增强城乡社区统筹使用人财物等资源的自主权。加强社区应急避难场所建设，健全完善微型消防站（点）。强化应急和风险防范物资储备保障，健全应急广播体系，拓展突发事件预警信息发布渠道。

构建基层应急管理

长效性协作体系

首先，建构以社区党组织为圆心，政府组织、企业组织、社会组织、自治组织和社区居民共建共治共享的有战斗力、整合力的同心圆结构，形成跨部门、跨体系、跨组织边界的整体性治理网络。

其次，通过“三社联动”的深入推进，加强政企社民多元互动，引导物业企业、专业社会组织、居民共同参与基层应急预案的制定、演练。推动建立完善社区、居民家庭的自救互救和邻里相助机制。鼓励社会应急力量深入社区排查风险隐患、普及应急知识、就近就便参与应急处置等。

最后，深化城乡社区警务战略，加强村（居）民委员会下属治安保卫委员会建设，健全完善群防群治、联防联治机制，提升社区平安建设能力水平。巩固充实村（居）民委员会下属人民调解委员会，完善矛盾纠纷多元化解机制。

加强基层应急管理

系统性智治体系

一是整合数据资源。实施“互联网 基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息、人口、房屋、公共服务等基础数据。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。

二是开发应急场景。推动政务服务平台、社区感知设施、家庭终端和城乡安全风险监测预警系统建设及互联互通，发展实时监测、智能预警、应急救援救护等服务应用。充分发挥智慧技术在风险识别、风险研判、风险化解、风险响应和风险学习中的助推作用，实现公共卫生基础数据整合共享，推进以人为核心的多元信息汇聚与疾病风险评估预警。

三是提升应急能力。推动“一网统管”等城市综合管理平台向基层延伸拓展，深入开发全要素、全闭环基层智慧治理平台，以人房数据动态精准为核心实现“一图感知”，整合社区信息系统实现数据“一口采集”，精准把握社区治理要素和体征实现“一屏研判”，提高社区治理的智能化水平。

（作者分别系武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，上海师范大学哲学与法政学院硕士研究生）

来源：《中国社区报》2月22日3版