随着国家应急管理部挂牌，大家都在关心应急管理部的内部司局设置，想从设置判断未来公共安全管理和应急救援体系建设的方向。到底是强调应急救援还是重视安全生产抑或是强调更新的公共安全体系呢？
笔者在《走公共安全治理之路——应急管理部门改革思路分析》和《“网”筑公共安全体系》（请翻阅“谷林一言堂”历史文章）两篇文章表达的观点是：党中央、国务院对于安全生产工作的理解和思考已经和以前有所不同了，逐渐从按“条块”思考安全生产工作，变为以“人民为中心”筹划公共安全，未来不是安全生产简单地叠加应急救援，而是强调建设公共安全体系，开展公共安全治理。
公共安全治理是以保证公共安全为基本目标，以灾害治理为主要工作形式，对灾害全生命周期进行干预，包括预防、准备、处置和善后。预防就是美国公共安全管理所提到的减缓，主要是对风险的管理；准备是指对事件的应急准备；处置是事中的处理；善后就是恢复和重建。这个全过程治理，是在主动防灾减灾思想的基础上，主动预防和应对的，简单来说，就是“源头治理、动态管理、应急处置”。
过去，我们的应急救援体系多是从顶层设计出发的，国家、省、市、县考虑得多，比如各个层级都有应急办、市以上都有安全生产应急救援中心，而且是“头重脚轻”，越靠近一线，力量越单薄。建设中没有考虑到把应急救援体系延伸到乡镇街，更没有考虑到延伸到村（社区）、物业小区或者自然村了。体系的断档，导致信息传送不及时，很多安全应急事件是不需要应急救援的，接到电话后已经是善后处理和事故调查了。所以说，我们的应急救援体系没有起到真正的应急救援作用，应急办或者安全生产应急救援中心的主要任务就是接电话、上传下达。
公共安全治理体系由风险评估体系、预防体系、预警体系、应急处置体系和灾害恢复体系组成。要建设好公共安全治理体系，就要吸取过去应急救援体系建设的教训，除了要建设国家、省、市、县4级体系外，还要延伸到乡镇街，直到村（社区），随着城市化的加剧和农村人口的减少，有必要还要延伸到物业小区或者自然村。只有这样，才能充分发挥风险评估等五大体系的作用，才能最终构筑起公共安全治理体系。主要理由如下：
一是风险评估绕不开社区。安全经验告诉我们，致死的因素并不是都那么复杂，一个小小的井盖可能就带走一条生命。安全治理就是风险治理，有人的地方，就有安全风险。任何风险源最终还是落地在具体的社区。未来的风险评估，不只是工业风险源，还包括地质、火灾、洪涝、交通事故等灾害。未来的风险评估，也不能只靠专家，也没有那么多专家去做这项工作。一定要建立标准，让社区专职工作人员具有一定的能力和经验，可以“望闻问切”进行风险评估，让社区群众具有相应安全知识，可以提供线索，并形成社区安全风险地图。所以，风险评估体系离不开社区。
二是预防离不开社区。基于上面提到的，任何风险源最终落在社区，预防要从源头开始，实施“源头治理”，绕开社区，那就是“无本之木、无水之源”。只有把预防体系下延至社区，延伸至企业、单位，延伸至城市的居民小区、农村的自然村，再往下延伸到家庭，才能形成源头治理为核心的预防体系。
三是预警体系立足于社区。风险源在社区，谁最先了解风险源是否有现实的危险？是上级部门吗？肯定不是，“春江水暖鸭先知”，一定是最基层的工作人员和群众。预警体系如果做不到落脚在社区，那就是无警可预。快速发生的突发性事件可能感觉不出来预警体系的威力，但是对一些慢性危机（如地陷），预警的作用就体现的非常明显了。因此，不立足于社区，就谈不上预警。
四是应急处置体系最快就是基层。最近看了一个实验，在房间里点燃可燃物，1分30秒不灭火就会错过最佳时机，2分20秒不逃生，就会发生轰燃，逃生几率机会为0。我也听说一个经验性的说法，火灾如果5分钟内灭不了，基本上就让它烧完，不蔓延就行了。这说明初生事故的处置多么重要！所以，在广州不少城中村，保安骑着自行车带着灭火器，虽然非常简陋，但是关键时候解决大问题。
五是灾害恢复依靠社区。灾害恢复需要政府的大力投入，恢复供水、供电、供气、道路、通讯等基础设施，但是离不开社区的理解、组织和配合。还有社区、家庭的恢复，主要依靠社区的组织。因此，只有政府、第三方组织、社区等多方配合，才能顺利、快速地恢复生活和生产秩序。
通过以上分析，我们可以清晰地得出这样的结论：应急管理部门牵头的公共安全治理体系要发挥社区作用。但是，问题又来了，社区该如何助力公共安全治理体系呢？
目前世界各地在社区安全方面的建设经验各有千秋，比如中国就有应急防灾社区、平安社区，美国有“有弹性”的社区、世界卫生组织在世界各地推行“安全社区”（safe community）等等。 经过比较，我认为，未来要打造公共安全治理体系，基础工作就是要以安全社区为载体，强化安全风险的辨识与治理，加大灾害恢复体系建设。
安全社区有一套理论，简单来说就是按照伤害流行病学原理，开展安全风险辨识与评价（社区诊断），通过政府、社区、第三方组织、居民的跨界合作，按照“5E”（教育、环境改善、工程、执法、评估）的思路开展项目治理，实现风险的控制和消除，达到减少伤害的目标。在安全社区建设中，强调应急处置体系建设，如果再加上灾害恢复体系，就可以打造成为“摧不垮”、“有弹性”的社区。可以说，安全社区集合了了风险辨识、预防、预警、应急处置和灾害恢复体系于一身，如果说公共安全治理体系是一座塔的话，应急管理部在塔尖，千万个安全社区就构成了“塔基”。
过去，安全社区在中国是以乡镇街为单位构建，强调评定的结果。未来安全社区应该会恢复为世界卫生组织所倡导的以村（社区）为载体构建，或者直接以小区为主要载体构建，强调的是建设的过程。下一步，应急管理部门如果能够把安全社区重视起来，制定有所侧重的政策和资源支持，配以公共安全信息网建设，那么就能在全国形成千万个安全社区，打造支撑公共安全治理体系的坚强“塔基”，进而促进乡镇街、县、市、省、国家各级应急管理部门的建设和完善，公共安全治理体系自然就形成了。
有感而发，临时起意之作。
来源：谷林一言堂，感谢原作者
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