文/阳光时代律师事务所天然气事业部 陈新松 李林江
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文/阳光时代律师事务所天然气事业部 陈新松 李林江
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参考案例：
最高人民法院 (2014)民二终字第12号民事裁定书
上诉人（原审被告、反诉原告）：和田市人民政府
被上诉人（原审原告、反诉被告）：新疆兴源建设集团有限公司、和田天瑞燃气有限责任公司
案由：合同纠纷
争议焦点：《和田市天然气利用项目合同》及《补充合同》是民事合同还是行政合同
2004年4月14日，和田市人民政府与兴源公司签订了《和田市天然气利用项目合同》，约定项目投产正式经营始由兴源公司自主经营20年后，兴源公司将在和田建造的天然气项目工程所有权全部交与和田市政府。2005年9月6日，2005年10月27日，和田市政府与兴源公司签订合同书，分别约定和田市政府给兴源公司借款600万元、100万元，借款用途为购置敷设高压、城区环形管网所用材料、门站设备等。2006年2月20日兴源公司与和田市政府签订合同书，就2004年4月14日签订的《和田市天然气利用合同》达成补充条款，约定：兴源公司必须在2006年3月30日前还清所借和田市政府的借款700万元，如兴源公司不在规定期限内归还欠款，和田市政府有权面向社会引进投资商重新敷设天然气管道和建汽车加气站。
由于欠款问题无法解决，2008年9月12日，和田市政府向兴源公司、天瑞公司出具合同解除通知函称：根据《市政公用事业管理办法》第10、18、25条和《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》第31、34条以及《城市燃气管理办法》第18条之规定，市政府决定依法解除与该公司所签订的《和田市天然气利用项目合同》。2008年9月12日，和田市政府同意建设局接管兴源公司及其子公司天瑞公司在和田市城市燃气供应运营业务。2008年9月23日，和田市建设局决定对两公司在和田市经营的天然气供用气及运行业务的经营权由该局派人员进驻实行全面强制接管。
2008年12月22日，和田市政府将兴源公司诉至和田市人民法院，要求解除双方签订的《和田市天然气利用项目合同》及《补充合同》。后兴源公司与天瑞公司于2009年1月21日诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院称：本案合同不具备法定解除条件及情形，和田市政府解除合同的行为无效，其依法应继续履行合同，同时和田市政府强行接管兴源公司与天瑞公司价值2.1亿元的供气经营财产及经营权，严重侵害了两公司合法财产及经营权，请求法院依法确认和田市政府解除合同的行为无效，判令和田市政府继续履行合同，并判令和田市政府返还价值2.1亿元的天然气供气经营财产及经营权。经新疆维吾尔自治区高级人民法院立案庭协调，最终由新疆维吾尔自治区高级人民法院将两个案件合并审理。
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本案裁判要旨及法院观点
新疆维吾尔自治区高级人民法院：双方产生纠纷后，和田市政府按照《合同法》的规定通知兴源公司解除合同，并不存在撤销其特许经营权的行政决定。双方当事人均就本案提起民事诉讼，本案作为民事案件审理并无不妥。
最高人民法院：经过审理，最高人民法院认为，本案所涉《和田市天然气利用项目合同》及其《补充合同》系由和田市政府作为一方当事人根据其行政机关公权力所签，合同以及当事人之间的诉争的法律关系虽然存在一定民事因素，但双方并非平等主体之间所形成的民事法律关系，因此本案不属于人民法院民事案件受理范围，当事人可依据相关行政法规定另行提起行政诉讼。
律师观点
在本特许经营案例中，高院法官与最高院法官的态度截然相反。自治区高级人民法院审理法官更多地关注了协议的民事因素，而最高人民法院审理法官则更看重协议的行政因素。特许经营协议中同时存在民事因素和行政因素，若其性质若长期悬而未决，产生纠纷后不仅会造成司法资源的浪费，也会影响社会资本参与基础设施投资的积极性。
基础设施和公用事业特许经营项目属于公共资源配置的范畴，政府授权的依据是行政法规范，政府方与特许经营者之间应为行政法律关系。
行政合同又称行政契约，是指行政主体在行使行政职能过程中，为实现特定的行政管理目标，而与公民、法人、和其他组织，经过协商，达成意思一致的协议。具有以下特征：
1. 当事人中一方必定是行政主体，这是行政合同与其他合同的本质区别；
2.行政合同的内容是为了公共利益而执行公务，具有公益性；
3.双方意思表示一致为前提。双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了履行行政职能，行政合同的相对方则是为了营利；
4.行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方面的依法变更或解除合同。
最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第二款规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；该条对特许经营权协议相关纠纷的救济途径，相应的诉讼程序作出明确规定，即行政合同纠纷通过行政法的救济途径解决。
同时本案中，出于客观情况变化和公共利益保障考虑，最终和田市政府解除特许经营协议、和田市建设局接管特许经营项目的行为被法院确认违法但不予撤销，在此情形下，行政相对方对于政府方基于非违约事由行使单方解除权的行政可救济性，即政府方是否依法行政是采取行政诉讼的重要考量依据。
特许权经营协议已成为政府履行公共管理职能的重要方式，随着政府职能的转变，要求行政机关应当具有契约精神，尊重与公民、法人或者其他组织签订的相关协议。一方面，政府方的解除行为是否有相应的法律、法规依据，是否遵循了正当的程序，是否超出了必要的合理的限度等；另一方面，作为行政相对方而言，在签署特许经营权协议时就该类情形作出具体明确的约定至关重要，包括并不限于政府方的解除协议的合理通知，充分的补偿及方式与数额等，确保行政机关单方解除权的规范运行，以保障行政相对方的合法权益。
陈新松 天然气事业部负责人
上海办公室
业务专长：项目投资与融资；能源与环保行业并购重组；天然气全产业链法律服务；争议解决
李林江 律师
上海办公室 天然气事业部
业务专长：民商事诉讼、仲裁，法律争议解决等
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