省财政厅农业处 杨中万
现代农业是传统农业基础上的改造和跃迁，是农业发展的最新形态。通过60年来的农业改造和建设，尤其是30余年来的改革与发展，我国已进入传统农业向现代农业转变的重要时期。这一时期农民收入预期、收入结构和收入增长机制都将发生一些新的变化，也将面临一些新的制约条件。坚持以人为本，发展现代农业，必须始终将国家农业宏观政策目标与农户微观利益统一起来，高度重视和促进农民收入增长。这既是发展现代农业的根本目的，又是推进现代农业发展的内在动力。
一、农业发展演进规律与现代农业特征
农业是国民经济的发轫产业。纵观世界农业发展的历史与现状，经历了从原始农业到传统农业的转变，在当今发达国家又完成了从传统农业向现代农业的根本转变。农业形态的发展变化表明：（1）农业发展往往伴随着工业化进程，二者兼行并存，相互促进。工业化程度越高，工业反哺农业的能力就强，现代农业的发展就快。（2）农业发展往往伴随着科学技术的重大突破和广泛应用。原始农业依赖资源禀赋，传统农业以经验为基础，现代农业则以科技为支撑。农业科技对推动农业发展具有倍加乘数效应。（3）农业发展往往伴随着国家对农业的支持保护。农业具有内在的弱质性，但又具有明显的公益性、社会性和战略性。工业化程度越高，经济越发展，政府对农业的支持保护体系越完善。直接补贴、税收优惠、信贷支持、进口控制、保费补助等已成为支持保护农业的普遍形式。（4）农业发展往往伴随着两个比重的显著下降。即农业增加值占GDP的比重下降，农业劳动力占社会总就业量的比重下降。两个比重的下降，相应带来产业结构、经济结构、社会结构的深刻变化，但丝毫不改变农业产业的基础地位。（5）农业发展往往伴随着农民收入的明显增长。农业专业分工细化，生产要素快速流转集中，规模经营逐步形成，农业劳动生产率明显提高，农业比较效益上升，农民收入大幅增长。
考察世界发达国家和我国发达地区现代农业的实践，现代农业具有明显的共同特征：一是市场化。农业主体大多为公司型农场或农户，生产要素配置高度市场化，农业社会化服务体系完善，农业商品率高。二是科技化。科学技术渗透到农业生产经营各领域各环节，良种化、设施化、标准化、信息化特征突出，农业科技贡献率显著提高。三是产业化。区域布局、专业生产、规模经营，产加销一体化，农产品加工增值链条长，生产经营的组织化程度高。四是功能多元化。现代农业除担负传统的农产品供应功能外，正向着观赏、休闲、美化和文化传承等功能延伸，价值增值的领域和空间大大拓宽。五是生态环保化。讲究资源节约和循环利用，重视生态保护和农产品质量安全，强调保护性发展和可持续健康增长。
二、农业形态转变时期农民增收难点
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。在我国工业化进入中后期阶段，传统农业向现代化农业转变的重要时期，国家通过采取一系列支农惠农的政策措施，农业经营方式出现积极变化，农民收入有了大幅增长，农户收入结构得到明显改善。但在我国特殊的国情、特殊的农业体制、特殊的农业形态下，农民收入仍面临长期性增长困难的问题。
1、土地等生产要素的流转集中是一个渐进过程，农业规模不经济的问题难以回避。土地是农业生产最基本的生产资料。土地的经营规模和利用方式，很大程度上决定着农业的经营规模。我国以农户为单位的小规模土地经营制度，最大限度地体现了公平，但又制约着土地利用效率的提高。推进土地的流转集中，实行规模经营，无疑是降低成本、提高收益的重要途径。近年来，农村土地流转开始活跃，渐成趋势。2009年湖南省耕地流转面积938.3万亩，占承包经营耕地面积的19.3%，比上年提高4.4个百分点。从耕地流转的分布区域看，主要集中在经济发达地区尤其是城郊区。土地流转是一种市场行为、经济行为，流转的规模和速度取决于生产力发展水平。经济越发展，土地流转的需求就越强烈，反之则相反。我国农业刚进入传统农业向现代农业转变的初始期，现代农业的发展还主要体现在局部地区和农业生产的局部环节。改造传统农业，推动土地的大规模流转，有待一系列社会经济条件的形成和完善，这将是一个较长的渐进过程。如果农业规模经营还不是一种普遍的农业形态，就难以解决农业规模不经济的问题，这样势必制约农民收入的增长。
2、农村劳动力转移的稳定性较差，农户兼业经营格局长期存在。工业化、城镇化的快速发展，拓展出新的就业渠道和就业机会。农业与非农产业较大的比较效益落差，推动农村劳动力向非农产业大量转移。2009年湖南省外出务工农村劳动力达到1210万人，占全部农村劳动力总数的40%；农户劳务收入2234元/人，占家庭纯收入的45.5%。但农村劳动力的这种转移性就业稳定性较差。一是受经济增长周期性影响，就业需求具有内在的波动性。农村劳动力由于处于就业低端层面，经济下行时往往首当其冲。2008年发生的国际金融危机，导致大量农民工返乡回流。二是农村劳动力就业技能较低，就业选择的局限性较强，就业市场竞争中往往处于不利地位。三是非农产业就业的不稳定性，加上农村社会保障体系的不完善，农户所承包经营的耕地，仍然具有较强的家庭生活保障功能。这样农民在寻求转移就业的同时，仍然不愿放弃农业生产经营，而是设法守住家庭经济安全的底线。受现行内外部环境条件的制约，农户的理性选择就是兼业经营。在农民转移就业环境、社会保障等约束条件未得到根本改变之前，农户兼业经营行为将长期存在。这样农民收入增长将长期受制于小规模土地经营和不稳定的转移就业。
3、农业弱势产业地位突出，比较效益低的状况仍将长期存在。首先传统农业向现代农业转变阶段，农户小规模兼业经营仍是最普遍的生产方式，难以获得规模经济效益。其次，农产品加工业尚处于发展过程中，加工增值链条短，农产品加工值与农业产值比例较低，农业加工销售环节利润大量流失。第三，农业科技不发达，科技转化率、覆盖率和应用率较低，制约科技对农业发展的贡献程度。第四，农民组织化程度较低，话语权较小，常常在农业利润分配链条中处于劣势地位，利益保障能力有限。正是由于这些因素的制约，农业低利性特点仍难以从根本上得到改变，农民收入增长困难的问题将长期存在。
4、农业抗风险能力较低，农民收入增长的稳定性依然脆弱。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的复合系统。市场经济条件下，农业面临着自然与市场的双重风险，这也是农业产业弱质性的重要致因。首先，农业是露天生产，对自然条件依赖性强，且可控性差。洪涝、干旱、冰冻、地质等自然灾害，农作物病虫害和动物疫情等，都对农业生产产生较大负面效应，影响农业收成。实践表明：风调雨顺天帮忙，常常是农业增长的一个重要因素。其次，农业小规模生产与大市场矛盾突出。小规模农户生产经营“同上同下”的跟风现象突出，农产品市场波动较大，卖难现象时有发生。改善农业基础设施条件，增强农业抗御自然灾害能力，显然不是短时期就能达到的。同时，解决农户小生产与大市场的矛盾，必须提高农民组织化程度，加强政府农业市场化服务体系建设。这些都需要一个长期建设和发展的过程。
5、国家支持保护农业的政策体系不完善，农业发展的外部环境仍待宽化。加强国家农业宏观调控，加大支持保护农业力度，是现代农业发展的重要条件。改革开放以来尤其是近年来，国家出台了一系列支农惠农强农的政策体系，支持目标更加明确，支持方式更加多元，支持力度不断加大。但与农业的基础性、战略性地位相比，与现代农业发展的需求相比，国家支持保护农业的政策体系有待加强和完善。一是农业投入机制不健全。主要表现是：国家与农民在农业生产经营的投资职责划分不清，相互期盼；政府与市场关系错位，相互交织；中央与地方农业事权关系模糊，相互推诿。二是支农资金使用管理体制不顺。表现为支农资金来源渠道多元、使用分散，处于“点鸳鸯、撒糊椒”的状况，定向集中投入度低，支农资金整体使用效益不高。三是政府农业投资供给决策机制缺失。现行农业投资实行的是自上而下的单一供给决策机制，信息与决策不对称，投资供给与农村内部实际需求往往存在差异。同时，也难以落实农民对农业投资的知情权、参与权、监督权，制约公共财政覆盖农村的有效性。四是支持保护农业的政策体系不均衡。往往偏重运用财政政策对农业的支持保护，综合运用价格、信贷、税收、土地等政策，全方位、多环节支持保护农业的政策体系仍待改进和完善。
三、加快农业形态转变促进农民增收的对策措施
农业发展的不同阶段和不同形态，农民收入的来源结构、增长动力和增收机制也不尽相同。在传统农业向现代农业的转变时期，农民增收仍面临体制性、机制性因素制约。进一步宽化农民收入增长的外部环境，加快推进农业形态转变，发展现代农业，是促进农民收入增长的根本途径。
1、完善国家惠农补贴政策。实行对农民的直接补贴，既是国家收入分配政策的重大调整，也是国家引导调节农业生产的重要手段。这项政策实施以来，对于直接增加农民的转移性收入，诱导农户经济行为，调动农民生产积极性发挥了多方面的作用。但现行补贴政策也呈现出效应递减、管理难度大、行政成本高等的问题，需要根据实践的发展变化进行调整和完善。总的调整思路是：体现政策公平，提高政策效率，降低管理难度。一是充分考虑农业内部各产业农民的公平受惠。现行补贴政策已覆盖了种植粮食等农作物的农民、从事生猪养殖业的农民、从事林业生产的林农、开展渔业捕捞的渔民，但现行各产业农民的受惠程度存在较大差异。今后国家在设计补贴政策时，应在补贴种类、补贴标准方面充分考虑各产业农民的公平受惠程度，促进公平受惠。二是国家应依据农业事权关系调整补贴品种。中央主要是对关系国计民生的大宗基础产品，比如粮棉油猪和生态保护等实行补贴政策。而对非国计民生、非大宗基础农产品等地方特色品种，应交由市场调节，或交由地方负责。三是完善补贴分配管理机制。中央农业宏观补贴政策的确定，应依据各省承担的农业事权和实际贡献程度、当年农资涨价因素、补贴资金发放管理水平等，综合确定对各省的补贴资金额度，切块到省。由省根据当年补贴资金总额（中央和本省安排的资金），确定对各产业农民和微观农业主体的补贴种类、补贴标准。
2、突出支持农业产业发展。发展现代农业，繁荣农村经济，是农民收入增长的源泉。要按照统筹城乡产业发展的思路，以工业化的理念，着力培育和发展农业产业链条。一是正确处理产业发展与农村基础设施建设的关系。基础设施与产业发展相辅相承，相互促进。但应克服基础设施建设过度超前或脱离产业发展需要的倾向，唯基础设施而基础设施，应坚持基础设施与产业发展相同步，充分发挥出基础设施的功能和效用。二是加快发展农业产业化经营。提高农业比较效益，必须推进农业规模经营，培育发展农业板块经济，拉长农业产业链条，走多层次加工增值的路子。要坚持以市场为导向，统筹生产基地、产品加工和物流服务体系建设，形成农业产业链条，让农民从加工和流通环节分享更多的利润收入。三是整合支农资金支持现代农业生产发展。完善以县级为主体、以政府为主导、以规划为引导、以产业为平台、以统筹为核心的支农资金整合工作机制。统筹协调各项支农资金，集中投入，做大做强主导优势产业。
3、创新农业服务和管理机制。坚持市场农业的改革方向，推进政府作用与市场机制的有效对接，完善国家农业干预政策。一是建立和完善主要农产品供需动态监测体系，加强市场信息的收集、分析和发布，引导调节农户生产经营行为，减少农户生产经营的市场风险。二是超前开展农业政策研究，建立农业政策储备制度，提高政策质量和政策执行效果。三是改进国家农业投资供给决策机制，对直接关系农民切身利益的项目投资，实行自下而上与自上而下的结合，最大程度反映农民的需要和愿望，使农业投入更加切合农村内部实际需求。四是培育发展农业社会化服务体系，支持发展各类农业服务组织，提高农民组织化程度，逐步实行由政府养人办事到政府购买服务的转变，建立农业发展的社会服务机制。
4、进一步加大国家支持保护农业的力度。一是规范政府农业投入口径，硬化政府农业财政投入。改总量指标为比重指标，明确规定当年各级财政农业支出占当年财政总支出的比重高于上年，确保财政农业投入在财政总支出中的稳定增长份额。二是发挥价格杠杆的调节作用，逐步缩小农产品价格剪刀差。要建立对主要农产品价格的跟踪监督机制，并依据社会平均利润率水平和社会承受能力，逐步提高主要农产品的保护收购价。同时加强和完善主要农产品的储备制度，平抑市场价格，减缓市场波动，保护农民利益。三是推进农村金融体制改革，发展农村微型信贷。要根据农户小规模经营和农业生产季节性的特点，建立小额面广、时效性强、反应快捷的村镇互助银行，将金融服务全面导入农户生产生活之中。四是逐步完善农村社会保障体系。建立农村社会保障体系的意义，远远超出农民和农村范畴，对推动农业形态转变，推动社会结构转型，都有十分巨大的作用。要继续推进农村低保制度和农村新型合作医疗，适时出台农村医疗保险和农村养老保险的相关政策，提高农民社会保障程度，创造有利于加快农业形态转变的社会条件。
5、改造传统农业主体。农民是新农村建设的主人。发展现代农业，必须改造传统农业主体。一是提高战略定位。农民是我国最大的一个社会群体，农民素质技能直接关系到现代农业发展，关系到二元社会结构转型。要将现行农民培训工程转化提升到农民教育工程，以长期的、战略的、系统的思维和政策改造传统农业主体。二是整合农民培训资源。当前针对农民培训的政策很多，但各自为政，互不联结，培训效果大打折扣。要以县为单元，制定农民培训的战略规划，统筹协调各项培训资源，实现归口管理、统一政策、整合资源、形成合力。三是建立农民职业教育体系。要立足当前，面向长远，在巩固和完善农村义务教育体系的基础上，在广大农村实行“9+1”和“12+1”的职业教育。即农村学生在初中或高中毕业后，不能升入高等院校的，自动进入农业职业学校，进行为期一年的务农技术培训或务工转移培训。四是培育新型农业主体。引导鼓励土地等生产要素的流转集中，扩大农户经营规模，发展各类家庭农场，提高农业经营水平。支持发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度。发展壮大农业产业化龙头企业，提高农产品加工增值能力。
本站仅提供存储服务，所有内容均由用户发布，如发现有害或侵权内容，请
点击举报。
