摘要
全球化和 “流动空间”的发展使城市发展再也不是城市个体事务，而成为一个区域、城市群和城市带的竞合。长三角是中国最成熟、发展最为充分的都市带、城市群，在推进城市合作方面取得很多有益经验，主要为多层性的平台的建立、具体民生合作项目有序展开。但也存在一些问题，区域一体化程度和经济社会文化发展相比还存在明显差距。但的确也提供了一些供其他城市群值得参考的经验和教训。
全球化和“流动空间”的发展使单个城市不得不适应区域经济诉求，融入到城市群整体，才能在配置、利用生产要素方面实现自己的位置。过去三十年中国城市化、城市群出现一些问题，主要表现在（1）城市规模盲目扩张，城市病日益严重。交通拥堵、环境恶化、水资源匮乏，住房紧张等等。（2）城市定位趋同，恶性竞争、过度竞争。电子信息、新材料、新能源、生物医药、环保产业等国际一流技术、装备“高水平”重复建设、比比皆是。（3）基础设施建设缺乏统筹协调，高铁、城际铁路、机场、高速公路占有大量土地资源。不同运输方式竞争激烈却又不相互衔接。（4）城市规划体系缺乏有权威的实施主体，各地纷纷做大做强，城市面貌千篇一律。老建筑、老区毁于一旦。
这些问题说明某个城市积极融入城市区域必须与周边城市进行卓有成效的合作。长三角是中国最成熟、发展最为充分的都市带、城市群，提出打造“世界第六大城市群”。一方面人口过亿、人口资源环境紧张，另一方面基础设施建设、产品发展和就业、医疗、教育、福利等社会保障还很不健全，由此为了推进城市群良性发展，必须城市间合作，而合作也取得一些积极成效， 可为京津冀、珠江三角洲城市群提供有益的经验和启示。
城市群本质上是历史上形成的城市的整合，然而不同城市有着不同发展机制和目标，必然存在诸多的不适应，需要多种类型、多种方式的区域协调机制，由此“利益协同化”成为世界城市群最鲜明的特点之一。实现利益平衡和互让需要一系列平衡利益的体制机制，其中最重要的是合作。一般说来城市群内部的合作主要有三种形式：一种是项目合作形式，即针对跨区域的共同问题，如高速公路建设、教育产品、水资源分配与管理、能源危机、环境保护等等。二是市场机制运作合作形式，即对跨区地方政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等等进行企业化运作。第三种是非政府组织合作形式，即跨区域地方政府之间，建立跨区域政府合作组织，如都市联盟、城市联合体、地区协调委员会。无论都市联盟、城市联合体还是地区协调委员会属于非政府组织，都需要在自治基础上构造共识，尽管形式和活动可以灵活多样。譬如伦敦城市群早在1964年创建了大伦敦议会，专门负责大伦敦城市群的管理与发展问题；1990年以来，大伦敦地区又先后引入了战略规划指引，以维持整个城市群战略规划的一致和协调。巴黎城市群也在政府推动下发展起来，1958年巴黎制定地区规划、1961年建立地区整顿委员会，1965年制定“巴黎地区战略规划”，法国的巴黎—鲁昂—勒阿弗尔逐渐发展起来。
和西方国家的自治传统不同，现行体制下中国政府强大，掌握大量直接控制经济运行的资源和权力，市场经济和公民社会尚难以促进有效的制度创新，除非政府达成共识，依靠一致性的政策资源和法律制度。否则政府之外主体不可能有足够力量和制度渠道实现城市自主发展向区域经济一体化的制度变迁。这方面长三角有着较为强烈的前瞻意识，上个世纪90年代初长三角就意识到在利益协同、区域一体化基础上进行城市合作的重要性， 成立经济协作联席会议，后升格为市长级协调组织，并在1997年更名为长江三角洲城市经济协调会，常设联络处设在上海市人民政府合作交流办公室。随着时间推移，长三角经济协调会成员从最初15个扩容至22个。运行二十年间取得大量成果，其中最重要标志是2010年22个成员签署的《长江三角洲地区城市合作（嘉兴）协议》。该协议决定加强长三角各城市城镇体系、产业布局、重大基础设施的规划、政策和项目的对接，二十多个合作专题，加快长三角地区一体化发展，水平合作机制也日趋成熟。 2013年经济协调会又经投票决定，新增芜湖市、淮南市、滁州市等8个成员城市，这样协调会成员达到 30个城市。并表示要在相互合作中签订“行政契约”，明确成员城市议事规则，并提出建立行政契约履约的激励与约束机制，进而保持区域组织的凝聚力和行动力。如今，长三角已构建了稳定的每两年一次的区域首长协商和每年一次的各市市长协商会的制度架构。目前作为长三角经济协调会常设工作平台的办公室的日常协调能力也在逐步加强，正积极以具体合作项目推进城市合作，以研究专题（课题）为抓手推进年度工作。
除了长三角城市层面自我的积极努力，中央政府也给予了很多支持，主要表现在宏观政策与规划综合协调，出台了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》等文件，明确要求“长江三角洲地区主要领导座谈会”机制，相关部门负责人定期召开座谈会，商议经济合作事宜，把共同构筑区域大交通、区域生态环境治理、区域旅游客运网络、区域信息资源共享、区域天然气管道网络5大专题列为主要任务。
除此之外，长三角还构建了几乎所有领域的专门性的、职能性的交流协调机制、技术平台，涵盖了交通、医保、金融、会展、农业、旅游等诸多方面。譬如交通方面有“两省一市交通主管部门联席会议制度”、“长江三角洲地区都市圈交通论坛”。区域环境保护方面围绕太湖治理建立了三省市生态建设和环境保护的合作框架，签订《长江三角洲地区环境保护合作协议》《长三角区域大气污染防治协作机制》，建立了专门性的环境保护协调机制、信息（包括重大环境事件）通报机制、污染整治工作协作机制，共享环境监测信息，环评交流会等等；金融方面，江浙沪16个城市人民银行官员还就长三角金融合作框架、金融监管跨地区合作、货币市场和资本市场基础设施建设联动合作一体化进行磋商。在2007年还签署《推进长江三角洲地区金融协调发展支持区域金融一体化框架协议》，央行上海总部建立后，积极推动长三角金融市场一体化。科技创新和技术交易方面，自2003年开始，苏浙沪三地科技主管部门在推动区域合作方面就有所动作，建立长三角技术转移系统，上海已向江苏、浙江、安徽输出技术达到数万项，成交金额数百亿。甚至农业方面都建成了 “长三角蔬菜产销信息平台”。南京市、杭州市、上海浦东新区等十市一区科协组织组建长三角高端智力人才战略联盟，就建立区域人才共同市场、共融共同新制度框架、职业资格证书相互认定等问题进行探讨。江浙沪两省一市特种设备施工企业还凭本地许可证走遍长三角，在区域内任何地方从事特种设备安装、改造、维修都不必重新审批。此外，长三角城市群还研究建立公共突发事件应急处理协调机制，落实行动部门与人员，确定应急处理的方案，协力预防与应对。
长三角城市合作机制多层次、专门化还深入到基层，位于不同省、市相邻县镇因地制宜、因时制宜的进行联席会议，处理地方性、区域性议题。譬如浙江嘉善县与相邻上海金山区之间，通过“沪浙乡镇人大工作联席会议制度”，让嘉善姚庄镇通往金山枫泾镇的“友谊大道”对接上了朱枫公路。
地理学家Peter Taylor指出，城市只能存在于与其他城市的交互作用所形成的各种网络中，城市并不孤立存在，而在与人进行密集的物质、技术、人才、人员、商品、货币和信息等方面的流动。西方社会学者甚至提炼出“流动空间”这一概念，并明确指出社会必然由各种流动组成的，而城市积累、财富、权力不是城市中所拥有的东西，而是通过城市的各种流获得的。然而流动的实现需要基础设施，也需对流动进行高效管理的制度创新。基础设施便是交通，而制度创新包含了管理、医疗、社会保障等诸多方面。
长三角的交通主要是高铁、高速公路和城际列车。高铁网和高速公路网相互交通构成的高效运输体系，必然降低人流、物流成本，中心城市的服务半径进一步扩大，商品、要素流动成本变化，总部经济效应得到进一步提升，促进垂直分工和产业转移，优化资源配置和产业布局，区域经济比较优势随之改变。当然高铁、高速公路和城际列车还使得城镇体系得以重构，“都市圈”、“同城效应”进一步显现，与大城市相邻的同城化发展成为许多城市制定发展战略的重大战略选择，“N小时经济圈”概念兴起。遗憾的是高铁设站点是大中、中小城市以及人口的镇并未顾及，由此除了高铁之外的共同交通体系，必须刻不容缓地把中小城市的各种各样公共公交工具连接到高铁“设站城市”，并选用多种方式，让小城市“融入”到长三角公共交通网。2013年沪苏浙皖三省一市经信委共同签署了《长三角区域信息化合作“十二五”规划》。根据规划内容，长三角城际“一卡通(公交)”和电子交通收费系统(ETC)实现无缝衔接，率先形成统一的电动汽车充换电设施布点规范和标准，以方便游客在长三角地区进行自主旅游。此外江浙沪还加快区域旅游业合作，推进中心城市旅游集散中心建设，共同编制环太湖旅游规划和三省市旅游手册，最终形成“中国长江三角洲旅游城市圈”品牌。
高铁和高速公路不仅宣告了新高速交通网络的到来，还开辟了从空间格局研究区域合作的新格局，基础信息收集、整理、分析工作也就愈发重要。国家发改委出台《促进国家空间信息基础设施发展的几点建议》要求长三角协调会成员建立城市间的地理空间信息共享协调机制，编制长三角城市群地理空间信息研究报告。此外，长三角还制定三省市电子地图的建设方案，统一协调海底光缆的维护工作。相关核心城市共同实施了高性能宽带信息网区域示范应用工程，推动长三角跨省市用工信息网络共享平台建设。
交通便捷化带来的除了生产要素的流动还有人的流动，也带来很多意外后果。譬如上海退休老人去上海周边城市养老、周边城市居民到上海治理疑难杂症越来越常见，医保报销联通的重要性日益突出。这一工作牵涉到方方面面，利益复杂、千头万绪，上海和江苏省、上海和杭州市却进行卓有成效的试验。江苏省开出三部曲：第一步，解决各省直辖市参保人员异地就医的管理服务及费用结算问题；第二，省级层面出台异地就医省内结算有关政策；第三步，探索与上海的异地就医结算办法。浙江嘉兴市单方面开始实施《上海市基本医疗参保人员在嘉兴居住期间医疗费用代办报销服务方法》，明确相应工作人员接受委托代办保险医疗费用等服务。目前，上海已先后与浙江安吉、杭州、湖州等地医保部门签订协议。上海和杭州的医保已经互通，采用经办服务延伸方式，双方在对方城市互设医保服务窗口，两地群众报销更为便捷。国家将逐步建立跨地区、跨省份的基本医疗转移结算办法，最终解决异地就医保险问题。
在上海为核心的长江三角洲城市群一体化取得巨大成绩，主要原因就在于全国范围高铁和高速公路为主干的交通体系的迅猛发展使得城市间的要素流动更为便捷，这样一体化需求涌动而出，而城市间合作顺应这些行为，构筑稳定平台，进而以具体项目为抓手，取得显著成效。此外，上海城市协调会的形式多样，譬如对话协商,最高省市领导坐下来谈对达成共识的领域政策尽快落实，一旦落实就不可逆转；行政协议，譬如“宣言”、“意向书”或者“协议”，分为两级，有个城市政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及各城市有关职能部门之间的行政契约；立法协调，既要对区域各方的法制环境统一清理，也要对区域协调的重要事项及成果通过地方立法和制定规章为其提供保障；最重要的是经济协作，通过产业规划与引导，促进产业链、价值链的最佳配置进而取得最大价值。
但也必须注意的是，长三角城市协调也不仅是成绩，也有着诸多不足，首先：长三角社会发育缺乏自治基础，政府过于强大致使没有政府推动就很难取得实质性进展；其次，压力型政府绩效评估指标体系致使政府过度注重短期利益、自身利益，城市政府真正合作动力仍是形势所逼而非主动。如何应对，这就需要长期努力，经济社会逐步成长，当然长三角订立的“行政契约”也有一定成效。协调的网络化也很重要，如果“经济协调会”广泛吸纳企业、中介组织、行业协会、社会团体等利益相关者，推动着区域决策模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业、第三方组织、居民等共同参与的多中心体制模式转变可能会有意想不到的收获。当然也可以考虑条件成熟的领域或行业组建社会中介组织，包括专家学者咨询委员会等等，必然的时候提供智力支持。需特别指出，上海短期内无法建立一个具有跨界功能和操作手段的权威机构和实施主体，这主要是过分注重行政区划使然，但如何创造出“共同的经济管理局”还需要更多智慧。
对中国的其他城市区域尤其珠三角、京津冀来说最重要的就是在中央政府支持下构建多层次的制度化的工作平台使省市领导人、城市领导人、职能部门甚至相邻的县镇进行工作对话、协调各自的利益诉求，最终达成共识。当然也需要在尽快开展具体项目合作，以项目为抓手推进城市间协调，譬如全区域发展规划的制定、交通卡的通行、医保卡的结算、环境标准的统一、地理信息共享和一体化等等。相信经过5-10年的努力，城市间协调努力一定上大的台阶，然后在城市群逐步走向成熟的时候建立合适的有着权威操作手段权威机构。
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