M一项以“城乡之间、地区之间人地挂钩”为核心的土地政策试点，正在素有“天下粮仓”之称的河南省酝酿。
6月18日，国土资源部与河南省政府在郑州签署《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》。
协议提出，河南省将在国土部指导和支持下，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，在省域范围内，实行城镇建设用地增加规模与吸纳进入城市定居的人口规模相挂钩，推进人口城镇化与土地城镇化协调发展，破解用地矛盾。而相关的试点方案，已由河南省国土厅呈报国土部审批。
这套“人地挂钩”政策，是将土地指标与吸纳农村人口定居挂钩，以此鼓励城市接纳农村人口，实现人口城镇化聚集，同时通过农民进城释放出更多的建设用地，意在一举两得。
作为中央给予河南“中原经济区”建设的政策支持，“人地挂钩”一旦落地，将突破现行的建设用地增减挂钩指标只能在县域内流动的政策限制，实现用地指标在全省范围内跨区域流转。
此前，在国家批准设立的各类综合改革试验区和试点，比如重庆、成都等地，对于集体建设用地流转已多有尝试。国土资源部规划司司长董祚继认为，人地挂钩制度和城乡统筹用地增减挂钩制度的基本思路是一样的，就是通过空间的腾挪，在增加建设用地的同时，不减少耕地面积。
河南用地扩张
“好好搞农业”一直是河南的一项政治任务。
河南的粮食总产量占到全国的十分之一，其中小麦的产量超过四分之一。按照“十二五”规划，至2020年，中国粮食产量需要增加1000亿斤，分配给河南的增产任务就达到300亿斤。
为此，河南的建设用地指标受到中央最为严格的控制。“近年来每年平均也就20万亩，最少一年是11万亩，最多一年给过30万亩，但其中包括了国家的重点项目用地。”河南省政府发展研究中心主任王永苏说。
据河南省政府人士透露，河南省倾十年之力打造的郑东新区，多次邀请中央领导参观，但未能实现，“这表明了中央要求河南保粮的强硬态度”。
在河南方面看来，正是由于对于农业的过分投入。
河南的城镇化和工业化进程大受影响。数年来，河南省会郑州规模几乎未见增长，城区人口一直徘徊在300多万人，与邻省的省会城市武汉、西安等差距甚远。
直至2010年，河南城镇化率只有37.7％，远低于全国49.68％的水平，居全国倒数第五位。而体现城镇化发展水平的第三产业，在其生产总值的比重居全国倒数第一位。
因此，渴望提高城市化、工业化水平的河南急于求变。
直到2011年，中央对河南的呼声才有实际的回应。这一年9月底，国务院下发《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》。
据河南省科学院副院长张占仓介绍，《指导意见》即包括允许河南探索开展人地挂钩政策试点，建立城乡统一的土地市场，改革和完善土地征用制度等土改内容。
2010年起，在中国产业由沿海向内陆转移的背景下，河南展开大规模的招商引资行动。
当年8月，规划占地面积达10平方公里、计划用工30万人的富士康工业园落户郑州，其面积超过了富士康深圳龙华园区4倍多。
富士康之后，河南省又引入百威英博、迅达、和记黄埔、NTN等世界500强企业，目前，在河南省投资的世界500强企业达到72家。
工业化、城镇化趋势不可逆转，河南的土地缺口日益扩大。
2011年，河南工业化、城镇化建设用地大约需要60万亩，但实际获批的用地指标只有20万－25万亩左右，用地缺口接近三分之二。而河南的城市规模普遍偏小，通过盘活城市存量用地满足用地需求的路子并不可行。作为农业大省，其未利用地也寥寥无几。
在河南政学两界人士认为，在耕地面积硬约束的前提下，建设用地只有一个来源，那就是农村大量的建设用地储备。
收拾旧农村
与安徽、重庆等地相比，坐拥6000万农民的河南省，其农村建设用地更为可观。在中国农民住房实行的“一户一宅”的宅基地分配制度的情况下，6000万农民每户都拥有一处无法流转的宅基地。
据王永苏介绍，河南省农村人均建设用地面积达到248平方米。河南省委农村工作办公室提供的一份报告称，通过新型农村社区建设，可以盘活约900万亩的农村集体建设用地。
“新型农村社区建设”，是河南目前盘活农村建设用地的主要措施。即是由若干行政村（按规定最少为三个）合并在一起，统一规划，统一建设，形成的新型社区。
这种备受争议的方式，因意在土地指标，现实操作中往往异化为另一种征地，农民在其中的话语权并无体制性保障，外界称之为“农民被上楼”。此前，农民集中居住在山东、安徽等地已有施行，且招致不少批评。
不同于其他地方，河南省政府提出“就地城镇化”的设想，即将新型农村社区纳入城镇体系，形成河南特有的五级城镇体系：郑州、其他17个地市、县、乡镇、新型农村社区。
“社区在基础设施和公共管理上与城市一样，每个社区会配置管委会以及党委，另按照每千人一名民警的比例，提供治安等公共服务，除了没有人大，这些社区与乡镇几乎无异，实现公共服务一体化。”张占仓说。
河南各地的新型农村社区建设模式不一，最基本的方式是以乡镇为单位建设新楼，农民通过宅基地退出，以成本价获得相应面积的楼房，同时获得城镇户籍，其承包地权益不动。
虽然河南官方称，新型农村社区建设不会强迫农民。但部分地区仍存在农民“被上楼”现象。
而且，基础设施建设与公共服务配套设施投入动辄千万元，如何平衡资金成为难题，也导致一些县区对新型农村社区建设并不热衷。
“长期来看，一些村庄的消亡是大势所趋，但应是一个自然的过程，人为撤并村庄，会埋下一些隐患。” 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文对此颇为忧虑。
但对于城镇化需求旺盛的河南来说，已经闲置的农村建设用地势必要进入城市化进程。“集体土地入市是个总趋势。”张占仓说。此前，集体土地参与城镇化的合法途径只有征地方式。但随着征地成本的提高，以及城市化进程的加速，河南需要强化市场在资源配置中的作用。
人地挂钩尝试
与其他许多省份一样，河南省的土地指标跨区域有偿使用一直在暗中涌动。
据北京大学光华管理学院副院长朱善利介绍，他们在2010年关于中原经济区建设的调研中，曾获知农业大市周口市数次卖给过郑州占补平衡土地指标，价格只有几万元每亩，但后来周口市因感觉土地指标太便宜而未再继续交易。
郑州市国土资源局副局长崔留森告诉《财经》记者，郑州最近几年确实购买了其他地市的土地指标，大都是由双方国土部门协调价格，几年来价格基本没变，主要是参考了整治的费用，“整理和复垦一亩地的价格基本就是在几万元。”
但是，现行关于建设用地指标只能在县级区内流转的规定，直接限制了指标异地流转的可能和价格的实现。此前，只有少数地方尝试突破现有政策。
作为国土部“城乡建设用地增减挂钩”试点之一的安徽，曾多次与国土部协商建设用地指标可跨市有偿流转的政策，其国土厅土地收储中心，甚至充当过为跨市交易双方服务的角色，此前还传出建立省域土地交易平台的信息，但至今未有结果。
而刚刚在去年2月获得国土部允许实施省内异地占补平衡的山东，也于上月宣布暂停，其酝酿已久的省级土地交易市场，则尚在研究中。
这次国土部给予河南“先行先试”人地挂钩政策，允许其探索腾退的建设用地在留足农村发展用地和就地工业化城镇化用地后的节余指标有偿调剂，并支持和指导河南省建立城乡之间、地区之间的利益协调机制，使得河南实现土地指标省内流转的可能性骤增。
日前，河南省国土资源厅规划处处长雷子平在一次座谈会上透露，河南省已完成“省域土地交易中心”的设计，未来在试点农村，宅基地被复垦为耕地后，可以将复耕面积作为建设用地指标流转，通过这个中心的交易平台，由城里的用地企业购买，从而保证在耕地和建设用地指标总量不变的情况下，实现在城乡之间的流动。
就在6月下旬，新乡市举行了河南省首次耕地占补平衡指标拍卖会，拍卖会当天推出2000亩耕地占补平衡指标，新乡市卫滨区人民政府、平原新区管委会、新乡工业园区管委会等八家单位参加竞买，最终所有指标均以高出起拍价三成的价格成交。
能建起统一市场吗
人地挂钩政策之所以获得国土部的支持，还在于其对新增土地指标的分配亦有尝试。
此前，新增土地指标，基本是以原有人口基数等指标下的配额式的分配方式，无法解决重点城市和重点项目的发展难题。
“以周口和郑州为例，周口现在人口近1000万人，而郑州人口统计为800多万人，根据现行建设用地指标分配制度，郑州市建设用地指标严重紧张，无法保障重大项目落地，无法保障其城市发展需要。”张占仓说。
“人地挂钩”尝试引入新增人口变量，即哪里吸纳人口多，获得的土地指标就多，用地指标可向工业化和城镇化速度更快的城市聚集，从而提高土地的利用效率。
但需要看到的是，人地挂钩政策的基础性工作，诸如宅基地退出机制、地随人走的标准，农村土地确权、农民在土地增值中的收益权等关键环节，河南尚未有具体的制度安排，仍需进一步探索。
而在利益协调机制未能形成之前，河南的此次改革难免给人“打农民土地”主意的印象。
对此，北大国家发展研究院副教授李力行认为，虽然一些地方已经尝试土地指标的明码标价交易，但真正用地仍然避不开征地程序。像河南这样展开大规模城市化建设的地方，应该积极促进集体土地直接入市。
在这方面，成都、重庆的“地票”制度积累了初步经验，其通过“地票”拍买，使农民分享到城市化地租的部分上涨收益，较强制征地进了一步。
但是成渝的做法仍存在较大争议，在重庆的“地票”交易中，由于卖方是政府成立的土地整理中心，买卖由政府一手主导，在整个过程中，农民无法参与其中，利益分配也不够透明，因此受到诟病。成都的“地票”则一度被国土部叫停。
对于河南而言，如何吸收成渝的经验教训，真正建立起城乡统一的建设用地市场，将是必须面对的一个考验。
联系客服
