作者简介
郑漪波 合伙人
曾为万科、金茂、旭辉、新城、金地、绿地等多家大型房地产企业提供常年法律顾问、房地产收并购全过程法律服务，也曾为中建三局、中交一公局、上海城建集团等大型承包人提供建设工程全过程法律服务、诉讼法律服务以及常年法律顾问服务。在房地产开发及建设工程方面均具有丰富的经验。
主要执业领域：房地产、建设工程、自然资源与基础设施，以及相关领域的争议解决。
陈耐 专职律师
上海市建纬律师事务所自然资源与基础设施部成员，以双学位毕业于华东政法大学，取得TEM 8、高级口译等多项技能证书。可以熟练使用英文为工作语言为客户服务。
主要执业领域及服务范围包括：房地产、建设工程、城市基础设施、涉外业务等。
前言
2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部陆续印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（下称“《农村宅基地管理通知》”）、《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（下称“《农村闲置宅基地盘活利用通知》”）等文件，强调引导有实力、有意愿、有责任的企业参与农村闲置宅基地盘活利用工作。
在中央政策放开背景下，上海、浙江、广东、安徽等地积极响应，结合地方特色制定并出台了相关地方性政策文件，推进农村闲置宅基地盘活利用工作，部分房地产开发企业亦已通过多种形式参与农村闲置宅基地盘活利用，投资建设了乡村旅游、文化创意、健康养老等新业态。
笔者曾就宅基地土地用途、权属情况等层面涉及的法律问题要点进行了梳理分析（链接：
【建纬观点】房企参与农村闲置宅基地盘活利用之土地用途及权属核查），本文将结合浙江省安吉县某农村闲置宅基地及闲置住房盘活利用项目，重点探讨房地产开发企业如何合法、合规取得农村闲置宅基地使用权。
一、闲置宅基地盘活利用模式从当前农村闲置宅基地盘活利用现状来看，闲置宅基地盘活利用模式主要分为宅基地转让、宅基地租赁或合作经营以及宅基地退出后再盘活利用三种模式。
（一）宅基地转让
《农村宅基地管理通知》第五条规定：“在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。各地可探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。”
根据上述规定，宅基地转让需满足的必要条件及程序为：
（1）拟转让宅基地所有权人同意转让；
（2）受让人为本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户；
（3）双方签署宅基地转让合同；
（4）办理宅基地使用权变更手续。
由于房地产开发企业不属于集体经济组织成员，故无法作为宅基地使用权的受让主体，无法通过使用权受让的方式取得农村闲置宅基地使用权。
（二）宅基地租赁或合作经营
《农村闲置宅基地盘活利用通知》第二条规定：“支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。”
《农村宅基地管理通知》第五条规定：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。”
因此，在符合各省市当地村集体实操要求的情况下，房地产开发企业可作为承租人或合作经营主体，通过租赁、合作经营、委托经营等不同方式，取得宅基地的使用权及经营权，就闲置宅基地及闲置住房进行建设、经营。
（三）宅基地退出后再盘活利用
根据《土地管理法》第六十二条的规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。
《农村宅基地管理通知》第五条规定：“对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。”
根据相关法律及政策规定，若农村集体经济组织成员拟进城落户的，可依法有偿退出宅基地，即将其所持有的宅基地使用权退还给农村集体经济组织，由农村集体经济组织统一进行闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用。
以笔者参与的浙江省安吉县某农村闲置宅基地及闲置住房盘活利用项目为例，根据浙江省农业农村厅及安吉县农村农业局等政府部门的答复，宅基地退出制度在浙江省多个区域已经有实践案例，即村集体以货币补偿方式收回宅基地使用权，并由村集体采用出租、合作联营等方式与房地产开发企业等主体合作建设民宿、养老等农村新产业项目。
二、闲置宅基地使用权盘活利用程序及要求（一）宅基地租赁
根据中央政策文件，各省市应因地制宜选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式，并制定相关程序要求。
安吉县人民政府于2021年12月31日正式出台了《安吉县闲置农房（宅基地）流转的意见》以及《安吉县闲置农房（宅基地）使用权流转登记办法》，明确规定工商主体可通过租赁的流转方式参与闲置宅基地盘活利用工作，且工商主体可作为承租主体向县不动产登记中心申请依法对其取得的闲置宅基地租赁使用权予以登记，并核发相应的不动产权证书。租赁模式下的流转程序具体如下：
若房地产开发企业拟通过宅基地租赁的方式投资建设盘活利用项目的，应注意采取相应措施规避不同法律风险：
（1）核查确认拟承租宅基地的权属清晰无争议且符合当地土地利用总体规划和城乡建设规划；
（2）确保相关宅基地使用权人为自愿流转其宅基地，并且能够配合与村集体签署流转协议并登记备案、配合承租人签署租赁合同并办理宅基地租赁使用权登记手续；
（3）通过宅基地租赁的方式，房地产开发企业仅可取得宅基地的租赁使用权，而宅基地的资格权始终由宅基地使用权人（即集体经济组织成员）享有，故后续闲置宅基地盘活利用项目的报批申请手续需确保由宅基地使用权人完成。
（二）宅基地退出后再盘活利用
根据安吉县人民政府制定的《创新农村宅基地退出机制振兴乡村新产业新业态的实施意见》，农村集体经济组织应以货币补偿方式收回宅基地使用权人自愿退出的农村宅基地和农房并进行盘活利用，可以通过出租或合作联营的形式，与工商资本合作共同开发乡村旅游、文化创意、健康养老、农事体验等农村新产业新业态。
宅基地退出程序及需办理事项具体如下：
序号
办理主体
需办理事项
1
农村集体经济组织
制定年度宅基地自愿有偿退出补偿和奖励费用支付计划
2
农村村民委员会
召开村民会议或村民代表会议就前述计划进行表决，并于通过后向全体村民公开
3
农村集体经济组织、宅基地退出人
宅基地原使用权人（宅基地退出人）向农村集体经济组织递交宅基地退出书面申请资料
4
农村村民委员会
会同当地国土资源所、村镇规划建设办公室等单位对拟退出的宅基地进行权源确认、现状调查、面积勘测等实地核查工作
5
农村集体经济组织
与宅基地退出人就退出宅基地补偿、奖励费用等事宜协商一致，制定相关公示文件于村内进行公示并取得无异议结果
6
农村集体经济组织、宅基地退出人
双方签订《宅基地自愿有偿退出协议书》
7
农村集体经济组织
按已签署的协议约定向宅基地退出人支付宅基地退出补偿、奖励等费用；
收回宅基地退出人土地和房屋产权证书（或不动产权证书），并办理不动产权变更登记
若房地产开发企业拟通过宅基地退出后再盘活利用的模式投资建设盘活利用项目的，根据相关法律、政策规定及实例要求，应注意采取相应措施规避不同法律风险：
（1）核实确认农村集体经济组织是否已制定年度宅基地自愿有偿退出补偿和奖励费用支付计划，且该等计划文件是否已经村民会议或村民代表会议表决通过后公开；
（2）要求农村集体经济组织确保不存在违背原宅基地使用权人意愿强迫其退出、强迫其搬迁等违规情况；
（3）若涉及村民易地安置、村民名下历史建筑收购等事宜的，该等事宜均已制定相应解决方案；
（4）宅基地退出除涉及拟退出宅基地使用权人申请条件审核、拟退出宅基地实地核查、宅基地自愿有偿退出协议书签订等多项、多层审批程序外，亦涉及补偿费用核准支付、土地整治等相关事宜的处理，故应对各项程序性工作的完成时限预先进行整体评估。
结语
在乡村振兴以及农村宅基地“三权分置”的背景下，房地产开发企业参与农村闲置宅基地投资建设已成为发展趋势。但是，我国城乡土地制度仍然存在二元化结构问题，法律对于集体土地流转和利用仍存在诸多限制。因此，房地产企业在参与农村闲置宅基地的建设时，在追求经济利益最大化的同时，仍然要注意规避法律风险。
END
作者 | 郑漪波 陈耐
编辑 | 建纬品牌部
