林权登记不具行政确权功能——泰和县冠朝镇坎头村5组诉县政府、吉安市政府林业行政登记及行政复议案

【基本情况】

林改期间，新坪村7组李惠民等村民及新坪村9组郑昌梅等村民以其各自所持有的自留山使用权证,向泰和县政府申请换发林权证。泰和县政府经组织现场勘测、勾图、填登林权登记申请表（内表）、公示等，向李惠民、郑昌梅等村民颁发了涉案的142宗林地的林权证。同时，坎头村5组以其没有村小组长为由，未就“贰拾名”山场向泰和县政府申请换发林权证。

2010年6月28日，泰和县政府为江西飞尚林产有限公司颁发了林权证，证载林地所有权权利人为新坪9组，林地使用权权利人、森林或林木所有权、使用权权利人均为江西飞尚林产有限公司，座落塘洲镇新坪，四至为东山脚至山脊，南山脊，西山窝，北山脚及山脊。

2014年11月18日，坎头村5组认为新坪7、9组村民取得的上述142宗林地林权证登载的山场系其“贰拾名”山场，于向泰和县林业局提出对上述林权证进行复核。

2015年8月25日。泰和县林业产权制度改革领导小组办公室作出《复核通知》，认为上述林权证颁证程序合法、事实清楚、依据充分。

2015年9月24日，坎头村5组向吉安市政府申请行政复议。

2015年11月23日，吉安市政府作出吉府复字〔2015〕66号行政复议决定书维持了上述林权证。坎头村5组不服，向法院提起行政诉讼。

【一审情况】

经过审理，一审法院认为：

新坪7、9组在“林业三定”时期取得了涉案山场的山林所有权证，并将山场划分给村民作为自留山且均已取得相应的自留山使用证。林改期间，新坪7、9组村民以其“林业三定”时期取得的自留山使用权证为权利依据，向泰和县政府申请换发林权证。泰和县政府颁发上述林权证符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第二条确权发证范围和对象及第三条确权发证工作流程的有关规定。因此，泰和县政府发证依据充分，程序合法。

双方争议焦点为北向界址“人形山老古坟村西岭”的具体位置，但是坎头村5组确定涉案山场属其所有的主张缺乏法律依据，且涉案山场多年来一直由新坪委会经营管业，林改期间坎头村5组亦未申请登领涉案争议山场的林权证，遂判决驳回泰和县冠朝镇坎头村5组的诉讼请求。

坎头村5组不服一审判决，提出上诉。

【二审情况】

上诉人提出：

（一）上诉人持有1952年土地房产所有证和1982年山林所有权证，确认了“贰拾名”山场的所有权。涉案诉求撤销的林权证几乎全部在“贰拾名”山场范围之内。

（二）一审违反法律程序，没有根据上诉人的申请请专业人员勾图，导致上诉人与第三人各方土地山林界址不清。

（三）一审违背了山林所有权来源于土地所有权的根本法律原则，没有查清原审第三人取得山林所有权的土地所有权权源依据。

    经审理，二审法院认为：

    泰和县人民政府及吉安市人民政府作出的复议决定，其内容是告知上诉人坎头村5组被诉林权证发证程序合法、依据充分。该《复核通知》及复议决定未对坎头村5组的权益造成新的影响，只是对原颁发的已生效林权证效力的通知。

    （一）证明文件法律效力上，新坪7、9组在林改时提供了确权发证的权属证明文件，即林业三定时期的林权证。上诉人坎头村5组在二审过程中主张新坪7、9组提交的林权证是伪造的，但其并未提供相关的证据予以证明，新坪7、9组提供的林权证的效力没有因调处或其他方式被原发证机关否认，应当认定其合法有效。

（二）发证程序合法性上，泰和县人民政府依照《江西省林业产权制度改革确权操作规范》的规定，按照确权发证工作流程进行颁证……虽然在接界人签名环节，相邻四界中的“南至”泰和县人民政府没有组织接界人签字，但泰和县人民政府提出，山场南界是一排山脊分水，山脊分水为天然分界线，其在确权流程中，对山脊分水一般不另行组织接界人签字。泰和县人民政府的说明有合理之处。

（三）1989年4月泰和县天马山林场与泰和县塘洲镇新坪委会签订《林业承包合同》，结合合同所附的地形图和本案中的地形图，可知泰和县人民政府确权颁证确定的范围与林场经营范围大致相同。

据此驳回上诉，维持原判。

【再审情况】

    坎头村5组申请再审，提出观点：

（一）坎头村5组提交的1952年土地房产所有证和1982年江西省泰和县（泰）林证字第13758号山林所有权证确认的贰拾名山场四至界址一致，所涉林权由坎头村5组享有。案涉142宗林权证的四至范围几乎与坎头村5组的贰拾名山场重叠，导致坎头村5组的贰拾名山场有名无实。

（二）二审判决根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定，以“林业三定”时期颁发的山林所有权证为依据处理县内山林权属争议，适用法律不当。2003年7月17日《江西省林业厅关于山林权属争议调处有关问题的复函》规定，确定山林权属应以土地改革时期确定的权属为基础，以人民政府颁发的土地证为主要凭证。在“四固定”、“林业三定”中为方便管理或因体制变化等原因，对山林权属进行调整，必须当事双方签订有关协议，或经乡级以上人民政府作出处理决定，或经人民法院作出判决，在此前提下，山林权属才能变更。因此，如对“四固定”或“林业三定”中颁发的山林权证提出疑义，就应重新审查、核实其颁发的依据。《江西省森林条例》第五十二条也规定，违反法定程序发证、伪造发证依据或者错误发放的山林权属证书，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书。

经审理，再审法院认为：

    （一）行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《不动产登记暂行条例》第二条，以及《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条、第十八条均有相关规定。因此，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能，所涉当事人之间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。本案中，坎头村5组因与新坪村7组、9组之间存在山林权属争议，经协商不成，向泰和县政府提出了调处申请。泰和县政府本应依法适用调处程序处理当事人之间的山林权属争议，却仅适用复核程序对案涉142宗林权证的颁证行为进行形式审查，吉安市政府经复议维持泰和县政府的复核结果，均有不当。

    （二）《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定：“县内的山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据。林业三定时期未确定权属的，参照农业合作化、四固定时期确定的权属；农业合作化、四固定时期也未确定权属的，可参照土地改革时期确定的权属，凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理；双方都无证据的，人工林的山权、林权均归造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理。”本案中，坎头村5组与新坪村7组、9组对案涉林地权属存有争议，且均持有“林业三定”时期的山林所有权证。在此情况下，泰和县政府未上溯审查、核实双方农业合作化、“四固定”时期或土地改革时期的山林权属状况，仅以新坪村7组、9组及其村民“林业三定”时期的山林所有权证作为权源依据，适用法律有误。

（三）根据本案已查明事实，泰和县政府在颁发案涉142宗林权证时，未组织其“南至”接界人签字。泰和县政府虽辩称，若宗地之间有小河、道路等明显地物标、天然地标的，实践中无需接界人签字。但经本院现场勘查，争议界址并无明显地标，泰和县政府的抗辩不符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第二十条关于“省、县界大山脊和河流无法了解的，可以不填”的规定。故，泰和县政府未经接界人签字的颁证行为，有违法定程序。遂裁定：一、指令江西省高级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。

【裁判要旨】

最高人民法院第三巡回法庭：行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。因此，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能，所涉当事人之间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。

本案例的再审部分，原载于最高人民法院第三巡回法庭《典型行政案件理解与适用》。后检索中国裁判文书网中（2016）赣行终303号、（2017）最高法行申3761号、（2017）赣08行初20号等三份判决书，经过加工、删减和整理而成。最高法的裁判观点要旨在于解决林权登记的法律效力界定的问题，即对林权此类权利进行不动产登记、颁发权属证书时，对于该行为属于何种性质的法律行为进行厘清。根据裁判文书中的记载，此案多方诉讼参与人在多次庭审中围绕多个事实和观点进行了辩论，争议的焦点也远不止林权登记法律性质的问题，还涉及到复核结果的法律性质、发证程序合法性、行政诉讼举证责任、我省山林权属争议如何调处和适用等多个难点。林权类纠纷特别是林地权属争议较为复杂，我省相关行政部门一直在将解决林权登记和历史遗留问题，作为深化集体林权制度改革的一项重要工作来推进。考虑到此案在南方林区省份可能具有一定的特殊性和典型性，可研究空间较大。特梳理此案基本情况，并整理庭审辩论和裁判观点，以供大家学习参考。

{后续结果}

根据案号（2017）赣08行初20号行政判决书显示，吉安市中级人民法院于2017年11月21日作出判决：

一、撤销被告泰和县人民政府颁发给第三人泰和县冠朝镇坎头村6、7、13组的泰府林证[2014]第3309070084号林权证中0362426330907JDYMSY00033号宗地及0362426330907JDYMSY00034号宗地的发证；

二、撤销被告泰和县人民政府2016年6月23日作出的《山林权属复核结果》中的第2项；

三、撤销被告吉安市人民政府吉府复字〔2016〕65号行政复议决定。

{相关背景（基于审理中无异议的事实）}

土地改革时期，原泰和县第八区墈头乡高芫、新居村取得的了八墈字第1730号土地房产所有证，该证载明居民高芫、新居村二村公有，其中“贰拾名”荒山壹块，四至：东老居山，南老门前，西己岭，北村西岭。

1982年11月28日，塘洲公社新居大队富溪生产队（即为现新坪9组）取得（泰）林证字第10211、10212、10213、10214、12842、12843号山林所有权证，塘洲公社新居大队第九生产队（即为现新坪9组）取得（泰）林证字第10215、10216号山林所有权证，其村民康凤兰等26户取得了（泰）留证字31243号等45份自留山使用证。

1982年12月1日，冠朝公社坎头大队高芫村生产队（即为现坎头村5组）取得了（泰）林证字第13758号山林所有权证，其中第二栏登载“贰拾名”山场，山地类别为荒山，面积为壹佰亩，四至：东老居山、南老门前水库、西本队岭，北人形山老古坟村西岭。

1983年10月6日，塘洲公社新坪大队第七生产队（即为现新坪7组）取得（泰）林证字第16321、16322、16323号山林所有权证，其村民李惠民等24户取得了（泰）留证字0081001号等24份自留山使用证。

1989年4月24日，泰和县林业局天马山营林林场与泰和县塘洲镇新坪民委员会签订了《林业承包合同书》并经公证，所附《承包山场山界逐山登记表》包含上述（泰）林证字第10211、10212、10213、10214、10215、10216、12842、12843、16323号山林所有权证所载全部山场，合同约定承包山场，山权仍归泰和县塘洲镇新坪民委员会所有，林权归泰和县林业局天马山营林林场所有。泰和县林业局天马山营林林场有合理使用和收益的自主经营管理权。承包经营期限为60年。

2002年1月26日，天马山林场、塘洲镇新坪及江西泰和县松泰林化发展有限公司签订《湿地松林木经营权转让协议书》，并附湿地松林木经营权转让联营山场面积核定现场核定书，协议约定将塘洲镇新坪与天马山林场联营山场的湿地松林木的经营权转让给泰和县松泰林化发展有限公司经营。转让期限为2002年1月1日至2017年12月31日。

信息来源：江西省林业局政府网