以案释法|土地所有权和使用权争议造成的亏损谁来负责？

1.案情简介

2017年12月1日，X县人民政府决定成立X县高速公路建设指挥部。2018年11月，X县自然资源局与李某约定“征收李某组土地19.146亩”。X县M镇人民政府作为见证第三方在上述征地协议书签字盖章。与此同时，X县自然资源局又与X县M镇寇家村民小组（以下简称寇家组）签订了征地协议书，载明征收寇家组的土地面积4.704亩。2019年9月5日，X县M镇人民政府向李某组发放13.0335亩土地补偿费。X县M镇人民政府又将6.1125亩土地相关补偿款发放给寇家组及X县上集镇相关村组。2021年11月30日，X县自然资源局就李某组反映土地征收的显示面积与实际征地补偿面积不同，出具情况说明一份。李某发现少发土地补偿费，通过政府信息公开诉讼，取得了2018年与X县自然资源局签订的征地协议书、征地调查结界确认表、北山村高速征地补偿款分配发放表等材料，后认为与X县自然资源局签订的征地协议书中少发了6.1125亩土地补偿费。随即提起本案诉讼。

2.裁判结果

X县法院判决：一、责令被告采取相应的补救措施，在依法确定本案争议6.1125亩原集体土地所有权人和使用权人的基础上，及时行使行政优益权，对原、被告签订的涉案土地补偿协议作出行政处理。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告X县自然资源局负担。一审宣判后，各方当事人均未上诉，案件判决已生效。

3.案情解析

原、被告签订征收土地协议行为，必须按照集体土地征收的法定要求和程序实施。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，征收土地协议应当与拟征收土地的所有权人、使用权人签订。本案原告主张应当支付6.1125亩土地补偿费，被告辩解争议6.1125亩土地应当属于案外人寇家组及其他村组所有，费用已经支付给案外人寇家组及其他村组，至此，本案核心争议问题在于涉案6.1125亩土地的原所有权人和使用权人究竟是李某组还是寇家组及其他村组。这实质上已经形成了原拟征集体土地的所有权和使用权争议。土地管理法第十四条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。对于土地所有权和使用权争议，法律规定的处理程序是明确的，行政机关享有首次判断权，人民法院必须予以尊重，因此本案无法就上述土地所有权和使用权争议，由法院直接逾越法定程序而迳行作出处理。本案中，被告在发现6.1125亩土地所有权及使用权争议后，并未依法实施行政优益权，未对涉案的土地征收协议进行变更或者部分撤销，而是通过事实行为直接将相关补偿费用支付给寇家组及其他村组。这种做法忽视了正当法律程序的价值，不符合依法行政的要求。