为乡村振兴添活力增动力

一一浙江省淳安县农村集体经营性建设用地入市改革试点纪实

2024年4月01日中国自然资源报第三版

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　　近年来，作为农村“三块地”改革中的重要组成部分，农村集体经营性建设用地入市改革试点在杭州市淳安县稳慎推进。淳安县不断健全入市制度体系、创新收益分配机制、拓宽资金投入渠道，通过一个个入市项目激发农村土地资源活力，保障村集体和村民收益；助力县域经济发展，促进良性的城乡互动；为杭州城市能级提升提供产业后备空间，也为浙江高质量发展建设共同富裕示范区提供了新的经济增长点。

□ 毛欣欣 朱雀宸

　　群山环抱间，一幢幢黛瓦白墙的民居坐落其中，一条条干净整洁的道路连通村内外，一座座新酒店、新民宿拔地而起。古朴村落与现代产业交织，弥散着浓浓的乡韵，展现出一派秀丽宜居的现代乡村图景。

　　“以前我们哪懂生态产品价值实现，看山就是山，看树就是树。后来才晓得，从小看到大的山山树树都是宝贝，现在我们都靠它吃饭。”浙江省杭州市淳安县王阜乡胡家坪村党支部书记罗长木说。他所说的“后来”，就是胡家坪生态环境与产业经济齐舞的“蝶变”。

　　“蝶变”从何而来？是科学编制国土空间规划，是盘活农村低效和闲置建设用地，是系统推进生态环境整治修复……这些答案都聚焦于一项改革：农村集体经营性建设用地入市改革。

改革试水 好风景换来“好钱景”

　　如何让农村大量“沉睡”的土地活起来？一场农村集体经营性建设用地入市的改革试水，在胡家坪村率先展开。

　　胡家坪村位于淳安县西北群山之中，5个自然村的平均海拔在800米之上，森林覆盖率92%，高海拔为胡家坪带来了优渥的生态基底——2019年入选第一批“国家森林乡村”，2021年上榜浙江省“一村万树”（以1个村新植1万株树为载体，大力发展珍贵树种、乡土树种）示范村名单。

　　然而，拥有桃花源般自然禀赋的胡家坪，却并没有像桃花源那样让村人安居乐业。全村163户535人，仅有不到200人留在村里，青壮年劳动力不足十分之一。“公路盘山走、家里老两口、门口一条狗”是村子场景的写照。

　　2021年9月，滨江集团与胡家坪村结成“帮共体”，租用村集体物业楼并流转150亩闲置土地，计划打造集观光、露营、高山农业体验等为一体的农文旅综合项目。该项目总用地面积1000亩，总投资5亿元。

　　借助农村集体经营性建设用地入市改革的东风，胡家坪迎来了发展和腾飞的机遇。2023年7月，淳安县通过带建筑物入市的方法，实现附带地上建筑物一并出让，成功推动胡家坪滨江云顶桃源旅游综合体项目入市，企业利益得到了保障，村集体实力也得以充实。

　　该项目将农村土地整治与生态保护修复相结合，以“富裕富足、数智高效、和美共生”为指引，通过对既有住房实施改造提升、对道路水域进行环境整治、配套建设食堂、医疗站、托老所、邻里中心等，推动胡家坪村村容村貌、基础设施和配套设施持续改善提升。

　　在这片正迈向乡村振兴的土地上，激起了产业格局和经济版图的“一池春水”：总投资8000余万元的精品酒店如期开业，投资3000万元的13万立方米水库下闸蓄水，2.62公里通村公路完成拓宽改造，上塔自然村26幢房屋完成微改造，开门营业的桃坞塔广场游客接待中心、儿童乐园月均接待游客3500余人次……

　　实施乡村振兴并非简单的给钱给人，重要的是激活乡村“造血”能力。为此，淳安县与滨江集团积极探索“新型帮共体”模式，建立“党委﹢企业﹢村集体﹢农户”的利益联结机制，由村企联搭平台，定向提供6大类岗位，当地群众在家门口劳动就能创造价值。

　　淳安县规划和自然资源局相关负责人介绍，目前，胡家坪村入市地块3宗，实现村集体土地入市所得资金225.4万元，带动就业100余人，助销农产品200余万元。2023年，胡家坪村集体经营性收入达91万元，同比增长59%，村里的青山实实在在变成了金山。

　　一子落，满盘活。一段山路从泥泞变平坦、一片青山转化为金山、一个山村从原先的“偏远穷”到如今真正的“桃花源”，以胡家坪为样本，一幅乡村振兴的新图景正在淳安县延展——2023年，农产品加工展示销售中心、“蜜境·千岛湖”项目、梓桐镇云岭十里山庄项目、“枫树·岭尚”综合体等9宗地块同批集中入市，土地出让收益达773万元，助力村集体增收541.1万元。

穿针引线 规划明才有方向清

　　规划是土地利用的先导，入市的落脚点需落到空间规划层面上。

　　长期以来，淳安县面临着“农村土地闲置”与“规模经营找不到土地”的双重矛盾。农村集体经营性建设用地无法发挥价值，也阻碍着全县乡村振兴的步伐。加之，淳安生态空间系统性强，基本上连片存在，建设用地占比小，如何在有限的土地资源上产生最大的资源效益，迫切需要加速国土空间规划编制，推进农村集体经营性建设用地入市。

　　2019年，淳安县启动国土空间总体规划编制工作，经历了前期调研，专题研究，“三区三线”划定，县规划资源局向县发改局、县住建局等相关部门及乡镇平台（23个乡镇、淳安经济开发区管委会、淳安旅游度假区管委会）和“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）征求意见，专家论证，规划公示等多道程序。随着“三区三线”划定的结束，2023年该县全面开启国土空间规划编制攻坚，加快实现总规、详规、专规全域全覆盖。

　　为进一步强化国土空间规划对集体经营性建设用地的规划管控，在规划编制过程中，淳安县全面统筹村庄土地、产业发展，从总体规划、详细规划和专项规划3个层面完善对集体经营性建设用地入市的规划管控，衔接入市规划内容，明确集体经营性建设用地的定量和定位。

　　根据卫星遥感影像图、土地利用现状图和历年土地利用数据库，结合图上作业、无人机航拍和实地勘测等手段，淳安县开展了集体经营性建设用地“一村一梳理，一地一分析”，全面摸清县域存量农村集体经营性建设用地底数。同时，运用淳安县多规智治数字化平台，强化衔接审查，将农村集体经营性建设用地入市地块所涉及的用地边界、空间信息、产业业态等多元化的信息落到“一张底图”，叠加各类专项规划进行套合分析，为招引项目精准匹配土地要素，最终确定符合入市条件的14宗地块。

　　“有一处地块位于梓桐镇梓溪村云岭上，面积2.4亩，在唐代浙东农民起义领导人陈硕贞（文佳皇帝）故里范围内，拥有山顶的练兵遗址以及环绕的雲岭古道等历史文化资源。项目引入后，可充分结合生态环保，在不破坏土地表面性质的情况下，修建独立式、生态型、自然感十足的林间酒店，打造观景平台、景观大道，建设游客服务中心，串联游步道、登山道、垂钓区、溯溪道、四季果园、高山有机蔬菜基地、茶叶园等。”淳安县局相关负责人介绍。

　　“各类规划目标与思路不尽相同，每个乡镇的资源和现状也各不一样。我们在做好贴身服务的同时，要坚持规划统筹，既要权衡局部利益，也要统筹好整体发展。”该负责人表示，“目前，我们正在加快构建'多规合一’的国土空间规划新格局，县级总规已上报省级层面，6个城镇单元和27个乡村单元详规已形成报批稿。未来，淳安将通过严格落实国土空间用地布局，精准投放用地指标，解决项目落地问题，将规划蓝图变成现实。”

融冰破题 政策准方能落地稳

　　如何让土地资源变成土地资产、土地资本，制度创新提供了坚实保障。

　　2021年2月，淳安县局组织工作组前往浙江省德清、安吉等试点先行地区学习宝贵经验，并草拟了《农村集体经营性建设用地入市管理办法（征求意见稿）》《农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定》《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定》《鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见》《农村集体经营性建设用地使用权出让规定》等“1﹢4”配套文件，就入市范围、入市主体、入市程序、收益管理等问题进行了系列研究。

　　2023年3月，自然资源部正式批准淳安县为浙江省21个农村集体经营性建设用地入市第二批试点县（市、区）之一。淳安严格按照“依法依规、维权维稳”工作原则，在“1﹢4”政策基础上，总结完善，制定出台了《淳安县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》（以下简称《方案》），构建了城乡统一的农村集体经营性建设用地入市政策体系。

　　入市对于保护农民利益、带动生活富裕具有重要作用。为了争取更大的收益，不仅要合理“切蛋糕”，分配好收益，还要“做大蛋糕”，利益分配成为关键环节。《方案》明确，农村集体经营性建设用地入市收益归入市主体所有，入市收益的70%统一列入集体公积公益金管理，出让收益可用于集体经济组织发展村庄公益建设，从而实现入市改革可持续发展和城乡共同富裕目标。

　　2023年7月，按照试点工作部署要求，千岛湖镇坚持先行先试，积极申报试点项目，围绕地块确定、方案制定等做了大量准备工作，先后召开村民会议、形成入市决议、开展委托地价评估等，淳安县局严格按照程序组织入市，按照入市“前置审查、规划审查、产业审查”三审原则，联合县农业农村局、县文广旅体局等相关部门对国土空间规划和用途管制、用地合法性、产业准入条件等方面开展联合审查，经县政府研究批准后地块挂牌出让。最终，千岛湖镇青溪村永坪一号、二号地块由杭州千岛湖蜜境酒店管理有限公司摘牌成交。项目计划总投资6000万元，并配套流转周边果园25亩，拟打造成集草坪婚礼、在地文化、民宿酒店、景观梯田、高端餐饮等为一体的新旅游品牌地标性项目。

　　“2.7亩的土地拍出了225万元的高价，以前想都不敢想。”青溪村党支部书记徐渭清算了一笔账，入市后村集体将获得157.5万元的出让收益，且土地所有权依然在村里。“目前村集体已将入市所得拨付至村股份经济合作社，由村集体自行管理分配，我们将针对这笔资金合理规划，大力发展旅游、民宿、康养等特色产业，壮大村集体经济，带领村民共享发展果实。”他信心满满地说。

唤醒乡土 入市改革拓宽致富路

　　春日，走在枫树岭镇的乡间小道上，放眼望去，溪水潺潺，远山含黛，游人穿梭于民宿、廊桥、小道，展现了一幅“游人如织、繁花盈枝”的美丽画卷。

　　随着下姜村从“脏乱穷”到“绿富美”的精彩蜕变，枫树岭镇带动周边乡镇开启了美丽乡村建设的新篇章。在枫树岭镇锦绣蓝图的精美锦带上，以下姜村为源头，串联起了一条熠熠生辉的“共建、共富、共享”乡村振兴路。

　　在这条锦带上，有一个临山面水的美丽村落——上江村，这里被誉为“崇文里居”。从事文化旅游行业的李冰瞄准商机，谋划在上江村程家自然村建设高端民宿，然而却在土地上卡了壳。

　　原来，枫树岭镇（程家）乡村综合体地块面积2.5亩，原本是集体存量建设用地，企业无法通过出让方式获得土地使用权，进而无法进行抵押融资，企业存在投资风险，这也成为了李冰“望而却步”的关键原因。

　　面对长期以来村子土地闲置、人口老龄化的情况，上江村党支部书记江齐红一直希望找到破局之策。被誉为国家级传统村落的上江村虽风景如画，却和大多数掩藏在深山里的村庄一样，“养在深闺人未识”，面临着“人走、屋空、田荒”的尴尬境况。村里年轻人不断外流，上江村几乎变为“空心村”。“村里很多土地搁置无人问津，很浪费，村集体收入提不上来，村民的收入也就那样，村里一直很着急。”江齐红说。

　　直到淳安被纳入农村集体经营性建设用地入市试点，事情迎来了转机，改革实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同价同权。

　　2023年7月，李冰通过网上公开挂牌出让方式获得了枫树岭镇（程家）乡村综合体地块的使用权，用途为商服用地，成交价109万元。该项目为“空心村”开发新建项目，计划总投资2525万元，总占地面积7.37亩，主要包含民宿区、商业配套区、田园野趣乐园区。项目建成后，将与枫树岭镇下姜村区域核心业态及周边景点形成联动发展关系带，实现大下姜片区品牌的逐步完善。

　　李冰对此满怀期待，“这些年淳安旅游休闲、度假康养等行业发展非常迅猛，我们一直都有志于投资相关行业。”他说，“我们对这块地的价格、周边环境等都非常满意。依托下姜村这块全国乡村旅游金名片，我们对今后的投资开发前景也非常有信心。”