2013年1月30日本报“以案说法”版《基本农田能否变藕田？》
◆原文观点
根据基本农田的划定标准，蔬菜生产基地划入基本农田保护区。莲藕既然属于蔬菜的一种，就应该可以在基本农田内进行种植。查处在基本农田内种植蔬菜的行为没有法律依据。
◆各方观点
河北省承德市土地收购储备中心宋鹏程：按照《土地利用现状分类》，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地分为水田（指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，包括实行水旱农作物轮种的耕地）、水浇地、旱地。坑塘水面不属于耕地范畴。按照《土地利用分类》，坑塘水面属于水域及水利设施用地。在基本农田上挖土形成坑塘，就等于将耕地的用途改变成了水域用地，属于破坏基本农田的行为。案例虽然对于当事人挖坑塘的深度以及挖塘的占地面积没有具体说明，但不论是挖塘养鱼，还是挖塘种藕，挖塘取土都会破坏耕地原有耕作层。
当然，对于南方在低洼地带进行的水旱轮作，也有将旱耕地变为水田种藕的，但此种轮作不需挖土破坏耕作层，应该与案例情形从本质上区分开。
山西省晋城市国土资源局张学奇：莲藕用地应纳入设施农业用地的管理范围。根据国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，对于挖塘养藕等建设设施农业的行为，尽量不要占用基本农田，如果因当地地理环境限制，确实没有未利用地或者其他农用地可以种植莲藕，确有必要占用基本农田的，必须要办理审批手续，并对使用过程加强监管。
山东省泰安市国土资源执法监察支队徐太生：《国土资源部农业部关于搞好农用地管理促进农业结构调整工作的通知》第三条规定，在符合规划的前提下，可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其他经济作物。2008年农业部发布了《莲藕》等99项农业行业标准，莲藕属于蔬菜的一种，具有较高的经济价值，从增收富民的角度看不应当禁止。
种植莲藕，必然需要挖塘，对基本农田耕作层会有一定的破坏。建议按照“谁使用，谁复垦”的原则，由种植莲藕的农民缴纳一定的土地复垦保证金，确保不种植莲藕时复耕到位。同时当地国土资源、农业部门要严格审查把关，加强监督管理，年底由市、县国土资源、农业部门按照各自职责分工统一报省国土资源厅、农业厅备案。只有这样才能实现保护耕地和促进农民持续增收的双赢局面。
山东省莘县国土资源局刘建龙：本案的关键不在于种植农作物的种类，而是基本农田有无遭到破坏。国务院关于保护基本农田的“五个不准”规定，不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动。所以不论涉案当事人挖塘的用途是种藕还是养鱼，只要挖塘行为本身破坏了基本农田的耕作层，毁坏了种植条件，就应按照《基本农田保护条例》第三十三条规定进行处罚。
云南省曲靖市会泽县国土资源局李应林：基本农田的立法目的是为了实行特殊保护。本案中，如果种植莲藕未改变基本农田作为农用地的属性，确保土地质量符合基本农田的标准，没有破坏耕作层，就不应对其进行查处；反之，如果其行为破坏了耕作层，使土地质量达不到基本农田的标准，改变了基本农田的属性，就应该追究其违法行为。因此，建议严格按程序调查取证，坚持违法程度与处罚力度相对应的原则，慎重处置。
安徽省淮北市国土资源局黄文山：无论是挖塘养鱼，还是挖塘种藕，均产生了破坏耕地的可能性。因此，本案首先应责令农户停止挖塘行为。如果农户确实是挖塘种藕，则须与村集体重新签订土地承包合同书，对土地用途进行明确。同时，该农户还应与村集体签订土地复垦协议，对因挖塘产生的破坏耕作层行为，在种藕合同到期后，自动进行复垦，恢复成原耕地状况。该土地复垦协议应报经国土资源管理部门备案。
◆专家点评
本刊特约顾问侯福志：本案的焦点并不在于基本农田是否可以种菜，而在于这种行为本身是否破坏了基本农田，如硬化或破坏了耕作层。《土地管理法》第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
就一般理解而言，挖塘种藕会破坏耕作层，所以，属于应当禁止的行为。当然，在实际执法时，还应当根据国土资源部、最高人民检察院、公安部联合下发的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）有关由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具耕地破坏鉴定结论的规定，对这种行为是否破坏耕作层问题进行鉴定，若经鉴定挖塘种藕确实破坏了耕作层，那么这种行为就应当依法受到追究。
