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如何认定违法用地是否符合土地利用总体规划?

如何认定违法用地是否符合土地利用总体规划?

(2013-04-03 16:08:40)

如何认定违法用地是否符合土地利用总体规划?

    在案件查处过程中,通过对违法用地的勘测定界,并将有关坐标数据套合到相应的土地利用总体规划图或土地利用总体规划数据库上,对照土地利用总体规划数据库或土地利用总体规划图上标示的规划地类,以便判定违法用地是否符合土地利用总体规划以及是否占用基本农田。

    一是当违法用地属于批次用地范围内的,应当与土地利用总体规划确定的建设用地区对照,看其是否在城镇工矿建设用地区内。依据国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号),从2012年4月1日起,土地管理各项相关工作要以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。各地编制的新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”(即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界,允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区)。当违法用地位于禁止建设用地区的,应当判定为不符合土地利用总体规划;当违法占用地块位于允许建设区的,应当属于符合土地利用总体规划;当违法地块位于有条件建设区内的,如不突破允许建设用地区规模,允许建设用地区空间布局可在有条件建设用地区内进行形态调整,原则上也可判定为符合土地利用总体规划,如突破允许建设用地区规模,则必须进行规划修改程序后方可调整,原则上可判定为不符合土地利用总体规划。

    二是当违法地块属于单独选址项目范围的,应当与土地利用总体规划确定的单独选址项目清单或交通廊道比对,凡在土地利用总体规划确定的交通廊道内,或已列入土地利用总体规划单独选址项目清单范围内的项目用地,可判定为符合土地利用总体规划,不在上述范围内的项目用地,应当判定为不符合土地利用总体规划。

    三是违法用地占用未利用地的,根据土地管理法实施条例23、24条的规定,不存在是否符合规划问题。即应当判定为符合规划.

    四是违法地块位于土地利用总体规划图上标示的基本农田范围的,原则上判定为占用基本农田,但根据国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号)文件精神,已列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内,或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目,在不突破多划基本农田面积额度的前提下,占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时,按占用一般耕办理建设用地审批手续,不视为占用基本农田,也不需要另外不划基本农田,但用地单位必须落实补充耕地任务,按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内,未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目,或超出多划基本农田面积额度的,均按占用基本农田认定。

    五是在执行行政处罚决定时,若该宗违法用地所依据的土地利用总体规划进行了重大调整,涉及该地块规划符合性情况发生重大变化的,即违法行为发生时、作出处罚决定时或执行处罚决定时,土地利用总体规划作出了重大调整,违法宗地的规划要求发生变更的,可按从旧从轻原则,调整处罚内容,或重新作出处罚决定。比如违法行为发生时土地利用总体规划对宗地规划用途规定为农用地,依法应当拆除地上建筑物、构筑物,作出处罚决定或执行处罚决定时,土地利用总体规划已依法作出调整,调整后规划用途为建设用地,则应当依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定,对地上建筑物、构筑物应当依法没收;违法行为发生时土地利用总体规划对宗地规划用途规定为建设用地,依法应当没收地上建筑物、构筑物,作出处罚决定或执行处罚决定时,土地利用总体规划已依法作出调整,调整后规划用途为农用地的,则应当依照从旧从轻原则,适用原土地利用总体规划,处罚内容或处罚决定不再调整,但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。

   

【链接1】

 第二十三条   ......建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,涉及农民集体所有的未利用地的,只报批征用土地方案和供地方案。

第二十四条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的,按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是,国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地,应当报国务院批准。

【链接2】

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

(六)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外,不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对清理后拟保留的开发区,必须依据土地利用总体规划和城市总体规划,按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改,凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改,必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

【链接3】

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)

四、基本农田保护区划定

县级土地利用总体规划,应结合土地用途区确定,划定基本农田保护区;乡级土地利用总体规划,应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。

(一)划区要求

1下列耕地应当划入基本农田保护区:经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在改造或已列入改造规划的中、低产田;农业科研、教学实验田;集中连片程度较高的耕地;相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。

2为基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施,以及农田之间的其他零星土地,可以划入基本农田保护区。

3土地利用总体规划已预留为建设用地的土地,不再划入基本农田保护区。

4基本农田保护区的边界应依据上一级土地利用总体规划的规划目标和分区要求,参照已有的相关规划,综合考虑生态环境建设安排、基础设施建设用地布局、城乡建设用地扩展边界划定等因素确定。尽可能利用明显的线形地物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线,兼顾行政界限。

5基本农田保护区划定中,可以多划一定比例的基本农田,用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田,包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地,不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目(如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等)。同时,列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单。

五、管制规则

(一)允许建设区

1.区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间,具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。

2.区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束,应统筹增量与存量用地,促进土地节约集约利用。

3.规划实施过程中,在允许建设区面积不改变的前提下,其空间布局形态可依程序进行调整,但不得突破建设用地扩展边界。

4.允许建设区边界(规模边界)的调整,须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

(二)有条件建设区

1.区内土地符合规定的,可依程序办理建设用地审批手续,同时相应核减允许建设区用地规模。

2.规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理,严格论证,报规划审批机关批准。

(三)限制建设区

1.区内土地主导用途为农业生产空间,是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。

2.区内禁止城、镇、村建设,严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。

(四)禁止建设区

1.区内土地的主导用途为生态与环境保护空间,严格禁止与主导功能不相符的各项建设。

2.除法律法规另有规定外,规划期内禁止建设用地边界不得调整。

【链接4】

《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发〔2012〕2号)

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门,国土资源局,各派驻地方的国家土地督察局,部有关直属单位,部机关各司局:

国务院批准《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《纲要》)以来,各省(区、市)根据《纲要》确定的各项土地利用目标和要求,积极推进地方各级土地利用总体规划修编和审批工作。目前,地方各级土地利用总体规划修编工作已基本完成,大部分规划已批准实施。从2012年4月1日起,土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。为严格实施土地利用总体规划,充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用,落实最严格的土地管理制度,保障和促进科学发展,现就有关事项通知如下:

一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据,事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用,切实做好土地利用总体规划实施管理工作,不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

土地利用总体规划一经批准,具有法定效力,任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划,从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划,不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排,确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的,必须及时调整和修改,核减用地规模,调整用地布局,强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。

二、严格依据规划划定和保护基本农田

(一)及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则,在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后,实行永久保护,任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。

(二)完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内,或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目,在不突破多划基本农田面积额度的前提下,占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时,按一般耕地办理建设用地审批手续,不需另外补划基本农田,但用地单位必须落实补充耕地任务,按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内,未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目,或超出多划基本农田面积额度的,均按占用基本农田认定。

(三)建立基本农田建设集中投入制度。各级国土资源主管部门要将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区、集中区和整备区倾斜,积极试点探索“以奖代投、以补促建”模式,加快建设旱涝保收高标准基本农田,改善基本农田生产条件,提高基本农田质量,引导基本农田整备区内建设用地等其他土地逐步退出,将零星分散的基本农田集中布局,形成集中连片、高标准农产品生产基地。

三、强化建设用地空间管制

(一)落实建设用地管制边界和管制区域。各地要严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”(即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界,允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区),尽快将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地,明确四至范围,确定管制边界的拐点坐标,在主要拐点设置标识,并向社会公告,防止城镇建设无序蔓延扩张。

(二)认真执行各项空间管制规则。城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下,空间布局可在有条件建设区内进行形态调整,但不得突破建设用地扩展边界。城乡建设用地规模边界的调整,须经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整,如需调整,应按规划修改程序报规划原批准机关批准。禁止建设用地边界,除法律法规另有规定外,不得进行调整。

四、严格土地利用总体规划实施

(一)加强土地利用计划调控。土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段,各地要依据土地利用年度计划,严格建设用地审批。凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目,不得安排计划指标,没有计划指标的不得批准用地。要积极推进计划差别化、精细化管理,努力化解土地供需矛盾,保障科学发展用地。

各地要采取措施,加强土地利用计划执行监管,认真做好土地利用计划安排使用登记统计,落实计划安排使用网络直报制度,实时监控计划执行情况。要加强土地利用计划执行考核,全面落实计划指标奖罚,提高计划的约束力,确保计划有效执行。

(二)严格建设项目用地预审。强化建设项目用地规划审查,凡不符合法律规定和土地利用总体规划的,不得通过建设项目用地预审。做好经营性和工业项目出让土地的用地预审,在项目审批(核准)前,必须先按程序进行用地预审,预审意见提出的要求,要作为出让条件纳入出让方案。

加强对部委托建设项目用地预审的管理,除法律法规规章明确的项目用地外,对部有关政策性文件明确的灾后重建等特殊地区的项目用地委托预审事宜,实行一事一报制度。

(三)严格依据规划审查各类用地。单独选址建设项目,已列入土地利用总体规划重点建设项目清单,在土地利用总体规划设定的交通廊道内,或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区的,要按照规定及时审查报批用地;未列入土地利用总体规划,但符合《土地管理法》第26条规定的,要按照有关规定,根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件,及时修改规划,并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批;未列入土地利用总体规划,也不符合《土地管理法》第26条规定的,不得批准用地,确需建设的项目,需先修改规划,按规定程序报规划原批准机关批准后才能审批用地。

城镇村建设用地,在土地利用总体规划确定的城乡建设用地允许建设区内选址的,按照规定审查报批用地。需要改变允许建设区的空间布局形态,在有条件建设区进行选址建设的,要在确保允许建设区规模不增加的前提下,编制规划布局调整方案,经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。因城镇化进程加快,超过规划城镇建设用地规模,需要在允许建设区规模之外使用有条件建设区的,必须在对规划进行定期评估后,在确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高,建设用地规模不增加、布局更合理的前提下,编制规划布局调整方案,经规划原批准机关同级国土资源主管部门批准后才能审批用地。

围填海造地,涉及围填海的规模、用途和布局符合土地利用总体规划的,要按照规定审查报批;未纳入土地利用总体规划的,要编制规划修改方案,经规划原批准机关批准后审查报批。

土地整治项目,应当优先在土地利用总体规划及土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程、示范区和基本农田保护区、集中区、整备区内安排。

(四)严格中心城区规划控制范围的管控。各级国土资源主管部门要严格控制中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改,国务院批准的城市土地利用总体规划确定的中心城区规划控制范围内、中心城区规划建设用地扩展边界外的规划修改,须报国土资源部备案。

(五)规范土地利用总体规划评估修改。经国务院批准的大型能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划;经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制,严格规范土地利用总体规划修改。对土地利用总体规划的修改,必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估,组织专家论证,依法组织听证,并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后,方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界,改变约束性指标,调整重大布局等原则性修改,必须经规划原批准机关批准。严禁擅自通过修改下级土地利用总体规划,扩大建设用地规模和改变建设用地布局,降低耕地保有量和基本农田保护面积。

(六)补充和深化土地利用总体规划安排。在土地利用总体规划的控制和指导下,积极推进地方各级土地整治规划编制工作;县(区、市)可根据当地实际,编制土地复垦规划、后备土地资源开发规划、建设用地再开发规划,补充和深化土地利用总体规划安排。今后,凡开展土地整治、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地复垦调整利用等相关工作,必须符合土地利用总体规划、土地整治规划和相关专项规划。

五、保障土地利用总体规划有效实施

(一)加快推进土地利用规划数据库建设。建立与土地利用总体规划编制审批实施相适应的数据库建设、维护和更新长效机制。省级国土资源主管部门要加强对地方各级土地利用总体规划数据库建库、维护和更新的组织指导,严格规范数据的检查和汇交,保障成果质量,保证规划数据库建设各项工作与规划同步完成,并按统一标准和规定时限将数据库成果汇交到部。开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用、工矿废弃地复垦调整利用等试点的地方,必须将项目区信息上图入库,按规定时限汇交到部。各类规划数据库均纳入部“一张图”和综合监管平台进行统一管理。今后,土地审批和执法督察等工作中审核、审查是否符合土地利用总体规划和专项规划,均以纳入部“一张图”和综合监管平台的相关数据为准。

(二)制订完善土地利用总体规划管理的地方配套法规。各地要根据《土地管理法》及其配套条例、规章,结合各地实际,制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规,规范土地利用总体规划各项管理工作,维护土地利用总体规划的严肃性和权威性。

(三)加大土地利用总体规划宣传力度。经批准的土地利用总体规划,应当依法公告,采用网络、报纸发布和张贴布告、设立公告牌等形式,对规划主要内容进行广泛宣传和解读,让全社会了解规划、监督规划的有效实施。

(四)加强土地利用总体规划实施动态监管。通过“一张图”和综合监管平台,加大土地利用总体规划实施情况的监测,及时发现、制止违反土地利用总体规划的行为。加大执法力度,对违法修改土地利用总体规划的行为要严肃查处,限期改正,并依法追究相关责任人的责任。对违反规划批地用地的行为,坚决依法查处。非法占用土地,违反土地利用总体规划的,责令限期拆除违法占地新建建筑物,拒不执行的,依法申请人民法院强制执行。

(五)发挥国家土地督察机构的监督作用。市、县、乡级土地利用总体规划经依法批准后一个月内,省级国土资源主管部门须将土地利用总体规划文本、图件和批准文件送派驻地方的国家土地督察局备案。各派驻地方的国家土地督察局在对地方人民政府土地利用和管理情况的监督检查中,要加强对土地利用总体规划批准、备案和实施情况的监督检查,发现问题后及时向有关地方人民政府和省级国土资源主管部门提出督察意见,并向国家土地总督察报告。

(六)加强土地利用规划专业人才队伍建设。各级国土资源主管部门要加强土地利用规划专业人才队伍建设,采取专业技术知识更新培训、学历学位教育、实践锻炼等多种方式,不断提高专业人才队伍的政治素质和业务素质。严格规范土地利用规划甲级机构管理,进一步稳定、扩大土地利用规划编制机构队伍。省级国土资源主管部门可参照土地利用规划甲级机构审查要求,结合实际,指导省级土地学会积极开展土地利用规划乙级机构的申报认定工作,健全、充实和稳定土地利用规划技术队伍。

 

                                                              国土资源部

                                                           二〇一二年二月二十二日

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