杭州高新区一角。 资料图片
“不改不行了，国土资源管理部门到了必须主动出招的时候。应当审时度势，冷静思考，完善管理机制，创新服务理念，主动作为‘新常态’。”
在向记者阐释浙江省杭州市新近推进的一系列土地新政时，杭州市国土资源局土地利用处处长王洪光感慨良多。
今年，是杭州市开展资源要素市场化配置综合改革专项行动年。3月初，市政府印发《进一步优化产业用地管理、促进土地要素市场化配置的实施办法》，在６条19则新政中，市场和政府两只“手”的作用发生着微妙而丰富的调整，其间，优化配置的土地政策以“四两拨千斤”之力，撬动着杭州经济的新一轮启动与创新。
第一招：以市场化为导向，重塑管理政策体系
阿里巴巴、恒生电子、华三通信、海康威视、大华股份、聚光科技……杭州高新区（滨江）内，高端战略性新兴产业云集，硅谷的气息扑面而来。凭借白马湖生态创意城、物联网产业园、互联网产业园、智慧新大地、奥体博览城五大平台建设，杭州高新区2014年创出了亩均工业产值1042.78万元的佳绩，在全国106家国家级高新区综合排名中居于第一方阵。走进华三通信、海康威视等现代化、智能化企业内部，最深刻的感受是如步入了“云端”，这里没有传统的工业生产流水线，听不到隆隆的机器轰鸣，看不到粗重的机床和厂房，但光怪陆离的高科技世界里，看不见的产业链和可以想见的价值链、创新链、知识链由此地延伸，源源不断地创造出令人惊叹的市场价值。杭州高新区的负责同志告诉记者，园区通过打造“总部研发＋生产外移＋结算回区”的城市经济新样板，集聚了信息经济、智慧经济关联产业产值近千亿元，信息经济产值已占工业总产值比重达七成。
生产业态正在发生翻天覆地的变化，传统制造业时代诞生的管理理念与方法，是否还适用于新业态？对于国土资源部门来说，这是考验，更是压力。“容积率、建筑密度、绿地率……基于传统工业制造业而建立的管理数据与模型，有些与新型业态已严重不匹配，王洪光感叹。该不该为容积率松绑？土地效能与现代人性智能孰轻孰重？一系列问题需要杭州土地人研究、出招。
“传统工业转型升级，新型业态的存在和发展已势不可挡，而从土地管理的制度政策层面，必须勇于探索勇于担当。”“作为管理者，需要尊重社会的原创力，需要尊重市场灵活运作的规律。”王洪光介绍，杭州市在推进资源要素市场化配置改革中迈出的第一步，就是创新构建市场化用地政策体系。
对“公益性用地、产业用地、经营性用地”三大用地分类体系进行细化，构建“工业用地、创新型产业用地、经营性用地、公益类经营性用地和纯公益用地”五类用地体系，有针对性地制定完善相关政策规定，推动政策松绑，是杭州市以市场化为导向再造土地管理框架的成果。
这个框架建立起来，意味着目前市场上任何一种产业业态的市场化配置需求，国土部门都拿得出相应的土地政策与地价体系来配套。王洪光举例说，比如公共停车场库用地、教育、养老、医疗等公益类经营性用地，它们与纯公益用地的收益回报率显然有所不同，适用同一套地价体系有失公允，杭州市的做法便是将其单列一类，结合这些产业自身营运特点以及国家鼓励引导社会资本参与的政策导向，制定适宜的地价标准，既不给产业谋取暴利的空间，也体现出政府扶持的态度。
再如，针对文创类、设计类的创新型产业用地等“2.5产业”模式，他们明确，可按工业用地出让最低限价标准的70%确定出让起价。
第二招：以法治化为准则，调整部门职责分工
土地闲置率居高不下，这个扣儿如何解？
闲置，是因未按期开工；界定未开工，是因合同有要求。开工归建设部门管，真正管牢项目的是地方政府。解决闲置问题，国土不能包打天下。以法治化为准则，调整部门职责分工，回归国土部门职责。杭州的做法就是：对土地出让合同进行“强身健体”，界定部门职责、厘清业务边界，“是罗马的给罗马”。
在对土地供应过程中涉及的权利义务进行全面梳理的基础上，市局对土地出让文件进行了法律风险评估，按照权责对等、监管有力、依法依规原则，重新编制了《土地出让合同》、《履约监管协议书》、《交地协议书》等相关法律文书。
“把一本土地出让合同分成三本，将原本合同中关于产业用地投入、产出、行业门类等约定内容全部拿掉，因为这些与国土部门职责无关，而把这些内容放进《履约监管协议书》中，由地方政府与受让单位签订协议，让“看得牢、管得住”的监管主体来监管建设进程。此外，通过《交地协议书》实现交地的标准化、法治化，要求交地合同提前签，“一定要让拿地者吃牢法律责任，成为责任主体，从而避免其游离于规则之外、无法得到有效监管的怪象。”从杭州的措施成效分析，若能把这一块做实，绝大多数所谓政府原因导致的土地闲置，都无法成立。
厘清职责边界，既让国土部门减了负，也让地方政府拥有了更多调控手段。在优化产业用地的新政中，杭州市明确产业用地确因规划控制、生态保护、业态布局等需要或特殊生产工艺术等要求无法达到规定的容积率、综合能耗、建筑系数、绿地率标准的，地方政府可组织相关部门论证调整相关指标。在交地制约方面，也允许对建筑体量特别大的重大产业项目，地方政府可结合行业标准和实践经验集体研究确定超出常规的建设周期。
“敢于放权，不是没有底线。”杭州制定这些政策的前提，是基于能实施有效的企业掌管。其实，地方政府对治下的企业，监管手段有很多，国土部门只要管住地价这一核心杠杆，其他的实无必要大包大揽地“隔空指挥”。
第三招：以精准化为目标，细化产业用地模式
美似园林，富甲一方。位于杭州市上城区的山南国际创意（金融）产业园区，从一片破败的旧厂房和旧仓库起步，而今跃步成为活力四射的创意硅谷，实现从低端的建材仓储加工业向文创、现代金融服务业高端产业的成功转型。租金从当初的800万元提高到今天的2000万元，税收从40万元激增至现在的2.2亿元。
山南的成功，其实也是政府放权的成果。对于这类旧厂房、旧仓库、旧民居，政府常规的套路，是大刀阔斧地征地、拆迁、出让，付出巨大的行政成本。而山南采取的办法是对属于村集体资产的旧厂房、旧仓库，按照“产权不变、租赁长期（20年租期）、租金增长的模式”改造使用；对属于村民个人资产的旧民居，按照原地段安置、合理化补偿、高标准配套的模式进行搬迁改造，政府管住使用权、放宽经营权，不过多地干预市场，把相应的服务做细做实，成就了今日山南的日进斗金。
找准定位，厘清职责，围绕着“空间换地、提质增资、权力瘦身、监管有力、市场松绑”的目标导向，杭州市国土部门对产业用地管理提出了全方位、更科学、更精准的政策举措。
如差别化用地保障。杭州市明确，新增工业用地指标只能进国家级开发区、省级产业集聚区和省级开发区，其他产业项目用地原则上靠存量挖潜，停止向国家、省市规定的禁止、限制类项目及“低、小、散”项目供地。
此外，杭州市对存量工业企业进行拉网式亩产评估，为每家企业拉出一张成绩单，用分值说话分等定级，确定鼓励类（A类）、提升类（B类）、淘汰类（C类）三个级别。对于鼓励类工业企业项目，优先保障用地指标供给；对于提升类工业企业项目，由各地根据实际情况安排供地；对于淘汰类工业企业项目，原则上不予安排供地。此外，对于符合产业导向的战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业等工业用项目，在地价标准上给予优惠。
再如弹性化供地模式。杭州市允许不同产业用地可灵活采取50年、30年“一次性出让”和“6＋24”先租后让的不同模式。
“先租后让”模式的具体操作流程是：先签订为期6年租赁合同，租金按总地价的10%确定，一次性收取，暂不办理《土地使用证》。租赁用地履约情况考核验收达标的，可签订剩余年期土地出让合同，地价款为30年期土地出让金总额扣除已缴纳租金后的差价，并按规定办理30年期《土地使用证》，土地使用年限按交地时间起算；租赁用地履约情况考核验收未达标的，则按要求整改，整改不到位的解除租赁合同，由地方政府收回土地使用权，租金不予返还。
“对好的企业加快培育，对差的企业加速淘汰。同时对差的企业，也充分尊重它的物权，政府要考虑企业所付出的成本和应得的利益。”对于存量低效产业用地，新政明确，经地方政府核准、规划部门论证同意、报有权一级地方政府核准同意后可分割盘活，可由其他用地单位在保持用地性质不变的前提下直接转让盘活。
一招活棋，满盘皆赢。亮出权责清晰的“土地牌”，杭州市经济转型升级信心满满。到2015年10月底，杭州市计划完成低效用地再开发2.8万亩，消化批而未供土地4万亩，到2015年度，前五年平均供地率达到60%以上，单位建设用地GDP比2010年底提高50%，力争达到55%。
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