问题
用地单位T公司向B市国土资源局申请办理某小区项目用地预审手续，提交了项目用地预审申请报告。随后，B市国土资源局向T公司作出《用地预审意见》。刘某是该项目地块范围内的居民，其通过政府信息公开渠道得知上述《用地预审意见》后，认为用地预审意见违法，并提起行政复议，请求撤销该用地预审意见。
解答
本案涉及用地预审意见的性质和可复议性问题。
1.用地预审意见的性质。建设项目用地预审是按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和国家相关法律法规的规定，对建设项目涉及土地利用的有关事项进行审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策，项目用地规模是否符合工程建设用地指标的规定，项目占用耕地的，补偿耕地初步方案是否可行，征地补偿安置标准是否符合当地制定的标准等，并根据审查情况出具建设用地预审意见。按照用地预审制度的初衷，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据。
2.刘某与用地预审意见有无利害关系。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，公民、法人提起行政复议申请，申请人应当具有行政复议主体资格，应当符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。根据《建设项目用地预审管理办法》及相关规定，建设项目用地预审是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，属于建设项目立项前的审查。B市国土资源局作出的用地预审意见针对的相对人是用地单位T公司，并非刘某，且该预审意见不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对预审意见所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响。根据《土地管理法》的规定，国务院或者地方人民政府批准关于土地征收方案的批复才是土地征收的依据。
3.具体行政行为的界定。 《行政复议法》明确规定了行政复议的适用范围是具体行政行为，但目前对具体行政行为没有明确的界定。行政机关作出的行政行为形式多样，内容各异，对于何种行政行为属于具体行政行为，界定标准难以把握。一般而言，具体行政行为应该具备4个要素：一是行政机关实施的行为；二是行使行政权力所为的单方行为；三是对特定的公民、法人或者其他组织作出的行为；四是作出的有关权利义务的行为。因此，具体行政行为是对特定人与特定事项的处理，应具有外部性。实践中，国土资源行政主管部门作出的用地预审意见，一般针对用地单位作出，表面上似不属于具体行政行为，但确实可能对用地范围内居民的权益造成一定影响。具体行政行为的界定要看实质性的影响，关键看这些行为是否代替了其他的批准性文件。如用地预审，如果行政机关直接依据预审意见实施了征地和拆迁行为，那么就可认定该用地预审对用地范围内居民的权利义务产生了直接影响；如果行政机关未作出过以用地预审意见代替征地批复文件等的行政行为，那么就应认定其与用地范围内居民无直接利害关系。
本案中，用地预审意见并未用作代替征地批复等文件，不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对预审意见所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响，因此，对刘某的行政复议申请应当予以驳回。
作者单位：国土资源部不动产登记中心（法律事务中心）
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