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问：在日常执法和卫片执法检查中，经常遇到大量未办理手续的设施农业项目用地。其中不少用地在年度土地变更调查中已经变更为新增建设用地，但实际上确属于设施农业项目。请问，对于这类设施农业项目用地，应当按照违法建设用地进行认定和查处吗？
答：根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，以下简称127号文）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理。因此，在国土资源执法监察工作中，应根据设施农业项目用地的特点，按以下步骤，正确认定和处理违法设施农用地问题。
第1步
判断项目用地是否属于设施农用地
设施农业项目包括畜禽养殖、种植和水产养殖等农业项目，设施农用地是指设施农业项目中符合要求的生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。
生产设施用地是指直接用于农产品生产的设施用地。包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。
附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
附属设施用地规模不得超过标准，其中进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。
配套设施用地规模需要严格控制。南方从事规模化粮食生产种植面积500亩、北方1000亩以内的，配套设施用地控制在3亩以内；超过上述种植面积规模的，配套设施用地可适当扩大，但最多不得超过10亩。
只有设施农业项目中地直接用于或者服务于农业生产、符合上述标准的生产设施、附属设施和配套设施用地，才属于设施农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。因此，第一步就要判定建设项目是否属于设施农业项目，设施农业项目用地是否属于设施农用地。
需要注意的是，设施农业项目建设中涉及的以下用地应当按建设用地进行管理，依法办理建设用地审批手续：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
第2步
审核项目是否办理了设施农用地手续
127号文明确了办理设施农用地手续的流程和要求：
一是签订用地协议。从事设施农业建设需要使用土地的，应当由设施农用经营者拟定设施建设方案，与乡镇政府和农村集体经济组织（土地所有者）协商土地使用条件。协商一致的建设方案和土地使用条件向社会公告公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，取得相应农地的经营权。
二是用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案。
三是严格按照备案的建设方案和用地协议，实施设施农业建设。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。
四是经营期满，按照用地协议的要求复垦后归还土地。
设施农业项目需要使用土地的，应当按照上述要求办理用地手续。需要注意的是，该要求主要是针对外来投资者以承包等方式流转土地进行设施农业建设的，对于农户利用自己的承包地进行设施农业项目建设或者集体经济组织利用自有土地进行设施农业建设的，则不存在签订用地协议环节，但应当将建设方案进行备案。
从事设施农业建设需要使用土地的经营者，应当严格按照设施农用地的用地标准、用地政策，主动办理相应的设施农用地使用手续。
第3步
区分具体违法情形分类处理
在日常执法和卫片执法检查中，在认定“设施农业项目”用地是否违法时，应当综合考虑项目是否属于设施农业项目、是否办理设施农用地使用手续和设施农业项目建设中具体用地是否符合设施农用地要求和标准等因素进行综合判断。在此基础上，区分具体违法情况，分别处理：
对确实属于设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地手续。拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地等改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处；未改变农用地性质的部分，不属于违法建设用地。
已经办理设施农用地使用手续的，但其中附属设施用地、配套设施用地超过规定比例和面积标准的，超过部分改变农用地性质的属于违法建设用地，应当责令其限期改正，拒不改正的，应当按照违法用地依法查处。
已经办理设施农用地使用手续的，但设施农业项目建设中涉及的经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等非农业建设用地，未依法办理建设用地审批手续的，属于违法建设用地，应当依法查处。
以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农业建设占用土地的，属于违法建设用地，应当依法严肃查处。
土地卫片执法检查范围为年度实际新增建设用地，因此，对于实际确实属于设施农业项目和设施农用地的，无论土地变更调查中是否变更为新增建设用地，都不纳入卫片执法检查统计范围，但缺少上述用地手续或存在超标准超范围等违法违规行为的，应当区分违规情形进行整改和处理。法律法规有明确处罚依据的，应当依法查处，没有处罚依据的，应当由其他相关业务机构监督管理。
（作者单位：国土资源部执法监察局）
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