作者：陈默（安徽省高级人民法院 ）
《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》关于行政诉讼证明标准的规定是十分原则的，“证据确凿”、“认定事实清楚”、“证据证明了的案件事实”[1]成为把握行政诉讼证明标准的法律依据，由于该依据过于笼统抽象且难以把握，实践中行政诉讼证明标准“基本游走在民事诉讼证明标准和刑事诉讼证明标准之间”[2]，由于每个人的学识、经验甚至喜好不同，对“低于刑事高于民事”标准认识亦有所不同，导致在行政诉讼证明标准的把握上有较大差异，“同案不同判”现象时有出现，影响了裁判结果的统一性和公平性，有必要对行政诉讼证明标准深入研究和重新构建。
一、行政诉讼证明标准现状及困境
行政诉讼证明是一种回溯性证明，或者称之为历史证明，案件的事实是过去已经发生过的事实，不可能重新再现，也不可能通过科学的实验来证明和检验，只能依靠现有证据，通过逻辑推理、依靠经验法则等来完成对事实的认定。实践中，行政诉讼证明标准主要存在以下几个方面的问题：
1、缺乏明确的法律规定，没有统一的、普遍认可的证明标准。《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”[3]该法第八十九条亦规定“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚……”显然，这里关于证明标准规定只是个原则，“证据确凿”和 “认定事实清楚”并非是明确意义上的证明标准，而是体现了立法者希望司法机关能够对于行政案件的审理能够最大程度地接近事实真相。虽然，最高人民法院在《关于行政诉讼证据的规定》起草说明中表明，根据行政案件的性质，设定了三类证明标准，即以明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和严格证明标准为补充。但该《证据规定》实际出台后，对证明标准问题没有像起草说明的那样明确，甚至可以说规定的过于笼统，不能够满足审判实践需要。
2、对行政诉讼中的举证责任、证明责任及证明标准问题认识不统一，不同级别的法院重视程度及功能定位存在较大差异。在中基层法院，特别是中基层法院年龄较大的行政法官，对于举证责任、证明责任及证明标准是没有太大区分的，认为只要证据完整清楚，就能达到证明标准，把三者的功能区分过于笼统，或者说根本不予区分而相互混杂。其主要原因是，基层的行政审判多关系到具体行政单位的单个行为，一般来说，行政机关特别是基层政府相对强势，年轻法官在与行政机关的接触上缺乏应有经验，法院偏重于年龄较大的法官审理行政案件，他们有一定威望和经验，能更好地与行政机关沟通和协调，由于年龄较大的法官缺乏严格系统的法律理论学习，所以在他们看来举证责任、证明责任及证明标准都是为解决案件服务的，一般不予严格区分。而中、高级法院的行政法官，多为法学科班毕业，有较为深厚的法学理论功底，一般来说对举证责任、证明责任及证明标准等问题，有较为深刻的认识，对其各自功能区分也较为明晰。
3、行政诉讼证明标准把握各地差异很大，同案不同判的现象时有发生，不同程度影响司法的统一性。法官审理行政案件，基本依据是《行政诉讼法》及《关于行政诉讼证据的规定》，如前所述，该诉讼法典和证据规定对证明标准是原则性的，由于太过原则，在操作上就存在很大弹性，不同法官的社会经验、学识素养等，对该原则性的规定会有不同的解读，在具体裁判时，法官的自由心证及经验就起到很大作用，导致同类案件的裁判结果的差异，甚至迥然不同的判决也时有发生。如：审判中一真实案例，李某下班后到饭店就餐，席间与同在饭店就餐的王某发生纠纷，相互厮打，劝停后，双方又邀人再战。后经公安部门调查对参与人员进行行政拘留，被拘留人不服，在各自居住地法院提起行政诉讼，由于不同法院在证明标准上把握不同，有的维持了公安机关的行政拘留决定，有的撤销了行政拘留决定，形成了截然不同的判决，对法制统一性造成不良影响。
4、法院行政审判的证明标准与行政机关的行政执法证据的证明标准不相衔接。从某种程度上来说，法院的行政审判的证据审查是对行政机关的作出行政行为依据的复审。面对复杂多样的社会环境，行政机关的具体行为亦具有多样性和分层次性。比如说，食品药品行政管理部门接到非法制作、销售不合格食品的举报，在搜集证据进行采取扣押产品时，就很难达到令人信服、完全确信无疑的标准，常常是只要有合理怀疑，就采取扣押或查封措施。但在行政审判中，由于法院和食品药品行政管理部门对证据证明标准认识的不一致，常常是食品药品行政管理部门败诉的主要因素，这也是有些行政机关对法院行政审判颇有微词的原因之一。
5、对于行政诉证明标准体系的构建上，无论是学术界，还是实务界，都存在分歧。在实务界，多数同志认为，由于行政诉讼的特殊性，应当适用介于刑事和民事之间的证明标准，而在此之间又应当区分不同的层次；极少数人认为，行政诉讼的证明标准无法用语言文字进行表达，行政行为类型复杂多样，不可能制定出事无巨细能够统一适用的证明标准，主要是考量证据是否完整、清楚，另外就是法官的自由心证和经验。在学术界，对行政诉讼证明体系的构建主要有二元证明体系、三元证明体系和多元证明体系。主张二元证明体系的主要有朱新力、马怀德、韩国学等，其主要观点是涉及人身权利方面的行政行为应当像刑事诉讼案件一样采用“排除一切合理怀疑”的严格标准，对于其他行政行为则采用“合理性”证明标准；主张三元证明体系的学者主要有江必新、蔡小雪、梁凤云、秦宗文等，其主要观点是，行政诉讼证明标准分为（1）明显优势证明标准——一般标准；（2）优势证明标准——接近民事诉讼的证明标准；（3）排除合理怀疑标准——接近刑事诉讼的证明标准；主张多元化证明标准体系的主要有吕立秋、王振清等人，其主张是行政诉讼应建立“多级综合”的类型标准。所谓多级证明标准，是针对不同的行政诉讼案件的事实问题，确立一级、二级、三级等多个层次的证明标准，一级标准最为严格，按照不同级别的要求严格程度递减。
二、行政诉讼证明标准类型化的必要性及应当考虑的因素
1、行政行为类型的多样和行政管理涉及不同专业技术领域的事实，使得行政诉讼证明标准的类型化成为必要。
根据《最高人民法院关于规范行政案由的通知》的归纳，我国行政管理范围的种类为42类，行政行为的种类为27类，作为行政诉讼审查对象的行政行为，是由不同层级、不同类型的行政机关依据法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章及规章以下的规范性文件等作出，涉及社会生产生活的各领域，管理这些领域又都需要不同学科的专业知识和技能，现行的行政诉讼证明标准难以承受审判需要“之重”，行政诉讼证明标准的立法已到达了刻不容缓的地步。
2、对法官自由裁量权加以限制的需要，也使得行政诉讼证明标准的类型化成为必要。
“证据确凿”、“认定事实清楚”、“证据证明了的案件事实”的规定，因缺乏可操作性在司法实践中“不受待见”，但《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条[4]，因“自由心证”裁量空间较大且缺乏相应监督，常常被适用，给部分法官违法办案提供了温床。“自由心证制度将事实认定的合理性要求寄托于法官的理性判断。但是，人的理性判断既存在着一定的限制，又可能被无限地滥用。因此，比较完善的自由心证制度都必然采取一定的法律措施来保障自由心证的合理运用，形成有效的抑制机制”。[5]行政诉讼证明标准的类型化，可使法官不至于对应当被严格审查的行政行为适用过于宽松的标准，也不至于对如现场作出行政处罚等应对证明标准要求较低的行政行为要求过高，可以对自由裁量权进行有效制约。
如前所述，实务界和学术界对行政诉讼证明标准构建存在着不同的意见，总结不同观点优劣并进行整合，笔者认为行政诉讼证明标准的构建上应充分考虑以下几个因素。
1、行政诉讼证明标准与行政程序证明标准既有联系，又有区别，应当充分考虑二者的协调和衔接。
在行政审判中，行政诉讼证明标准与行政程序证明标准存在脱钩的现象，行政诉讼证明标准的确立，首先必须对行政诉讼证明标准与行政程序证明标准的关系有一个准确的认识，行政程序证明标准是行政程序中行政机关和行政相对人提供证据证明案件事实达到的程度，行政诉讼中事实审查主要是审查行政行为认定的事实是否清楚，证据是否充分。行政机关在行政程序中采用的何种证明标准，必然会反映到行政诉讼中。这种证明标准能否得到法院的认可，影响到行政行为的合法性。如果行政诉讼的证明标准不考虑行政程序中证明标准，完全以诉讼中的标准要求行政机关，则可能会影响到行政执法的效率，导致行政执法困难。对于行政行为合法性的实体性和程序性事实，行政诉讼中的证明标准应当与行政程序中的证明标准相一致。当然，行政诉讼诉讼中需要证明的事项和行政程序中需要证明的事项并不完全一致，比如对行政行为合理性审查方面，审查的深度和广度存在一定的差异。此外，在在行政诉讼中有行政程序中不存在的事实问题，如行政诉讼程序性事实、某些案件裁判方式选择时需要衡量的一些事实等，这些证明标准还是需要行政程序单独规定。
2、行政诉讼证明标准应当与行政诉讼本身的特点和规律相适应，应充分考虑到可具操作性的审判现实需要。
之所以设置证明标准，就是为了给证明活动提供一种衡量的尺度。尽管诉讼证明的最理想的结果是重现客观事实的本来面目，但由于诉讼证明受各种主客观因素的影响，如果以此作为评价证明结果的标准，必然会因为高不可及而失去现实性和合理性。所以，法律设置的证明标准下应当过于理想，而应当是裁判者在事实认定中“形成必要心证的最下限。”
与刑事诉讼、民事诉讼相比，行政诉讼证明标准具有灵活性、中间性和多元性三个特点。灵活性要求行政诉讼证明标准应当与行政案件涉及的行政相对人的权利义务成正比。如在一些关系到公民人身自由或重大财产的行政行为引发的行政诉讼中，法院应当对被告的举证责任提出较高的证明标准，如“案件事实清楚、证据确实充分”的标准。在讨论行政诉讼证明标准的中间性的特点时，可以把刑事诉讼证明标准和民事诉讼证明标准看成两个极端（前者的要求最高，后者的要求最低），而行政诉讼的证明标准在总体上是居于中间。行政诉讼的证明标准具有多元性而非单一性，是因举证责任和案件种类不同而异。说服举证责任的证明标准高于或严于推进举证责任的证明标准。在一般行政诉讼中，被告行政机关的说服举证责任又可分为案件事实清楚、证据确实充分标准和占优势的盖然性标准。前者适用于行政程序中涉及行政相对人重大权利义务的行政诉讼案件，后者则适用于行政机关使用简易程序作出的行政行驶为引发的行政诉讼案件或者采取临时性行政保全措施引发的行政诉讼案件。②行政诉讼证明标准应当与现实国情相吻合，具有可操作性，而不应当是好看而不中用的花瓶。
3、证明标准的设置应考虑到各种主客观因素的制约和影响，还应兼顾各种不同的诉讼价值目标。
诉讼标准不可避免地要融入各个诉讼主体的主观因素，企图确立一个纯粹客观的证明标准是一种不切实际的幻想。反之，看不到制约和影响证明标准的各种客观因素，而片面夸大证明标准的主观性，也会走入另一个极端。司法资源是一种有限的资源，如果一部法律设置的证明标准导致整个社会的司法资源过分消耗到某一个或某些案件上，这样的证明标准对整个社会来说就是不公平的。证明标准的设置，还要考虑到时间、空间、人力、物力等司法资源。证明标准应当与案件的性质和影响的程度成正比例关系，案件越是重大复杂，对证明标准的要求就越高。由于行政案件的特殊性和多样性，证明行政案件事实的方式也具有多样性，不可能适用单一的证明标准，而应当根据不同的案件类型，有针对性地分别适用不同的证明标准。诉讼程序都包含着多元的价值目标，作为一项具体的法律制度，证明标准如果要与其他相关制度协调共存，必须要兼顾其他诉讼价值需要。因此，在设置证明标准时，必须将诉讼效率和效益、程序公正、权利保护等基他价值目标作为必要的考虑因素。
4、分考虑到行政行为的不同类型、对相对人权益影响大小及与行政程序的衔接等，应充构建不同类型的行政诉讼证明标准。
人类社会认识世界从分类开始。行政行为的复杂多样，依据不同的标准可以分为不同的类型。例如，从影响相对人的权益角度出发，可以分为授益性行政行为和损益行行政行为；从行政程序的启动方式来分，可以分为依申请行政行为和依职权行政行为；从行政行为的构成要件来分，可以分为行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政裁决等。不同行政行为，在诉讼和证明标准上会存在一定差异。近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政诉讼类型化问题成为摆脱行政诉讼困境，焕发行政诉讼生机的动力。实践证明，将不同的行政行为适当归类，针对不同类型的行政案件的特点，分门别类，适用不同的诉讼门槛、审查规则、标准和处理方式，能够使得行政纠纷得到更好的解决。行政诉讼类型化有助于形成无漏洞的权利救济机制，有助于更好地监督和促进行政机关依法行政，有助于行政纠纷地实质性解决，提高行政诉讼审判的质量和效率。因此，应当根据不同的行政行为分类，充分考虑到行政行为的不同类型行政案件的性质、对相对人权益影响大小及与行政程序证据的衔接等因素，构建不同的、符合客观实际需要的行政诉讼证明标准，以符合行政诉讼不断发展的需要。
三、我国行政诉讼证明标准类型化构建之建议
综观世界各国，行政诉讼证明标准不尽相同。如：美国行政审判有单纯的事实问题与法律问题的区分，行政诉讼证明标准实行多元化，基本上分为实质性证据标准、重新审理标准、专横、任性、滥用自由裁量权的标准三种；法国行政诉讼证明标准与自由心证密切相关，甚至可以说包含在自由心证制度中，其设定了最低程度的审查标准、中等程度的审查标准和最高程度的审查标准；德国与法国虽然都为大陆法系国家，但行政诉讼证明标准差异较大，德国的行政诉讼证明标准的规定较为简单，其以一个较高的证明标准为原则，以较低的证明标准为例外，即法院对行政案件的审理原则上要采用较高的证明标准，除非法律另有规定或者行政法院对此作出解释，法院有权可以在适当的特殊的情况下降低证明标准，这对于我国行政诉讼证明标准的类型化的研究是非常有启发性的。在我国行政诉讼证明标准的构建上，可以充分借鉴域外行政诉讼证明标准优点，结合我国不同行政行为的的性质、对相对人权益影响大小程度以及与行政程序证据的衔接等因素，建立适合我国国情的行政诉讼证明标准体系。即：确立明显优势证明标准为原则，以排除合理怀疑、高度盖然性及有合理怀疑为补充的多元化的证明体系标准。具体来说主要有以下几点：
1、确立一般案件适用的“明显优势证明标准”。 以明显优势证明标准为原则。除法律和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》另有规定外，法庭应当适用明显优势证明标准认定案件事实。这种证明标准充分体现了行政诉讼的特色。因为刑事诉讼通行的是排除合理怀疑标准，民事诉讼通行的是优势证明标准，而在一般行政案件中，行政行为对相对人权利的影响介于民事、刑事案件之间，其证明要求低于刑事诉讼、高于民事诉讼，因而应当适用介于二者之间的明显优势证明标准。明显优势证明标准要求证据是明确的、充分的。对于“明确、充分”的把握，要从行政行为证据的质和量两个方面来考量，“明确”是质，“充分”是量，也就是说，行政行为应当有实质性的证据支持，并且支持行政行为的证据一般不是孤立的，多个证据之间相互印证，从而可以得出清楚的、明确的、令人信服的事实结论。这一证明标准在英美法系司法审查中被称之为“实质性证据标准”，中国大陆学者也有称之为“合理性标准”，即，任何一个正常人看到行政机关证据之后，都认为可以得出行政机关所认定的事实结论。相比较而言，这一标准在证明程度上低于刑事诉讼的证明标准，而高于民事的证明标准，这是行政诉讼的一般性证明标准。
2、针对严重影响公民、法人及其他组织人身权、财产权的行政案件，适用 “排除合理怀疑的证明标准”。这是一个较高程度的证明标准，与刑事诉讼中的证明标准基本接近。在行政诉讼中这一标准主要适用于限制、剥夺人身自由的行政处罚、吊销许可证、营业证、较大数额的罚款以及被诉具体行政行为对公共安全或公共利益有重大影响的三大类行政案件。从调查情况来看，对前两类案件基本达成共识，对第三类案件，需要注意的是，如果行政机关颁发许可证行为，涉及重大公共安全或公共利益，就应当使用排除合理怀疑证明标准，如果该拒绝颁发许可证行为，可能对公共安全或公共利益有重大影响，但为颁发许可证不会对公共安全或公共利益有重大影，一般仍应使用“明确、充分的证明标准”。
3、行政机关作为中立机关对平等主体之间的民事纠纷作出裁决而引发的行政诉讼应适用高度盖然性证明标准（也有人称之为“优势证明标准”）。所谓高度盖然性证明标准是指当事人对同一事实举出相反的证据且都无法否定对方的情况下，由法院进行衡量，如果一方提供的证据优于另一方，则可以认定证明力较大的证据所支持的事实具有优势。运用高度盖然性证明标准类的案件，主要有自然资源、专利，商标房屋拆迁补偿等等确权或裁决案件。由于行政机关在处理这类案件时，适用高度盖然性证明标准，因此，法院对行政裁决的工作人员依据证据规则作出的自由心证应当给予充分尊重。除此之外，在行政诉讼案件中，对原告承担说服举证责任的事实部分，也应适用此种标准。如：原告提出被诉具体行政行为没有认定但与该行为合法性有关联的事实主张的，有原告承担举证责任；在行政赔偿案件中，原告对损害事实承担的举证责任等[6]。行政机关按照“高度盖然性证明标准”认定案件事实的，人民法院应当给予充分尊重和支持。
4、充分考虑与行政特殊程序的衔接，在行政机关采取的及时性的强制措施的情况下，适用“有合理怀疑的证明标准”。在某些紧急情况下，行政机关需要采取即时性强制手段，对行为人的人身或财产予以限制，以保护社会公共利益或其他公民合法权益。由于即时强制措施的主要特征具有紧急性，对行政机关不能要求过高的证明标准，只要存在“合理怀疑”，就应当充分尊重，行政机关的判断。这样的证明标准在最高人民法院公报的案例已有刊登，详见2007年第一期《最高人民法院公报》——廖宗荣诉重庆市公安局交通管理第二支队道路交通行政处罚决定案。
结语
基于以上研究，建议最高人民法院在修订《关于行政诉讼证据的若干规定》或者出台相应司法解释时，增设以下条款：
人民法院应当审查行政机关是否具有明确、充分的证据作为行政行为的事实依据。（明显优势证明标准）
人民法院审理行政机关在作出限制、剥夺人身自由的行政处罚、吊销许可证、营业执照、较大数额的罚款及严重影响公民人身权、财产权等行政行为，应当审查事实是否清楚，证据是否确凿充分。（排除合理怀疑的证明标准）
人民法院审理行政机关在行政裁决和行政赔偿案件，行政机关按照民事诉讼中的高度盖然性证明标准认定案件事实，人民法院应当予以支持。（高度盖然性证明标准）
人民法院审理行政机关采取即时强制措施的行政案件，适用有合理怀疑证明标准。（有合理怀疑证明标准）
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