某市A公司于2012年通过挂牌出让方式，取得一块国有建设用地使用权，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定开工时间为2013年7月16日，竣工时间为2016年7月15日。A公司于2013年因资金链出现断裂，借款到期无法清偿而被起诉法院查封，该地块至今没有开发利用。2016年，国土资源主管部门在土地市场动态巡查过程中发现该土地疑似闲置，于是启动了闲置土地调查认定程序。但是，A公司答复该地块之前被法院查封，现在已经解封，正准备抓紧动工开发建设。
问 题
由于该地块已经闲置满两年，国土资源主管部门对其是否必须作出收回决定？
解 析
《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
由此可以看出，《城市房地产管理法》规定的是可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费，可以无偿收回土地使用权，并规定必须强制收回。而且《国有建设用地使用权出让合同》规范文本中第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”。从约定中可以看出，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权的前提应该是同时满足土地闲置满两年和未开工建设，也就是说虽然土地闲置满两年，但是使用权人继续开发建设了，出让人不应该再作出无偿收回的决定。
综上所述，根据《闲置土地处置办法》第三条规定的闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则，不管是司法查封期间形成的闲置土地，还是其他情形形成的闲置土地，如果土地闲置已满两年，使用权人愿意继续开发利用，且符合当时的土地利用总体规划和城乡规划，政府部门不应该再作出无偿收回的决定，应当允许其按照规定缴纳土地闲置费后继续使用土地。
作者：自然资源部不动产登记中心 张尚斌
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