东盟＋3金融合作如何影响全球金融治理
作者：William N. Kring，波士顿大学全球发展政策中心执行主任，研究兴趣主要集中在国际政治经济、全球经济治理；William W. Grimes，波士顿大学Frederick S.Pardee全球研究学院国际关系系教授，研究方向为比较政治经济学、国际政治经济学。
来源：William N. Kring and William W. Grimes, "How Has ASEAN+ 3 Financial Cooperation Affected Global Financial Governance?," International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 21, No. 1, 2021, pp. 7-35.
导读
2022年是东盟+3合作启动25周年。在去年的领导人峰会上，中国总理提出，有关各方应以此为新起点，加强规划，推动创新，共同打造更加开放、包容和可持续发展的东亚。
然而，包括金融合作在内的东亚区域合作在蓬勃发展的同时，也受到内外多种因素的阻碍。这使“东亚模式”始终无法对全球治理产生决定性影响，只能被动接受西方的治理规范。
本文指出，东亚未能在金融治理领域提出不同于西方治理规范的现状既反映了该地区缺乏政治团结，也反映了东亚主要经济体之间和成员国内部存在利益分歧。本可在全球层面推广的独特地区模式的发展或许还需有关各方从观念上构建“东亚共同体”意识，以此为根本来解决这一困局。
自1997年亚洲金融危机以来，东亚各国采取前所未有的努力重塑地区金融秩序，试图建立一个不易受到金融危机冲击、更富有弹性、较少依赖美国和国际货币基金组织（IMF）的金融体系。如今，东亚不仅增加了在全球金融治理中的话语权，而且开始发挥更加积极的作用。东亚在全球金融治理领域取得的成就包括IMF份额改革、成为标准制定机构的成员、成立多边金融机制和倡议等。
尽管这些发展有明显的现实重要性，但它们能否实现早期东盟+3转变区域经济体系的目标？作者在文中提出两个问题：这些变化是否意味着一种独特的、可替代全球布雷顿森林体系的区域金融治理模式的产生？东亚区域模式是否发挥了影响全球金融治理的潜力？
东亚金融合作的源起
亚洲金融危机为东亚的政策制定者敲响了警钟，IMF的僵化和无效应对加剧了危机在整个地区的蔓延。危机最严重之时，日本政府为保护东亚经济体免受进一步损害，提出了建立亚洲货币基金组织（AMF）的建议。然而，来自美国和IMF的反对，再加上中国的谨慎态度，促使日本撤回了该提议，但其没有放弃区域流动性机制的概念。
虽然AMF未能建立，但东亚各国进行区域合作的愿望仍然强烈。东盟+3在1997年开始举行年度领导人峰会，这是东亚国家首次在没有美国出席的情况下举行峰会。此后不久，东盟+3于1999年开始举办年度财长会议。虽然日本带头建立亚洲金融市场机制的努力失败了，但东亚国家提出建立一系列区域制度、倡议和工作组，在某些情况下逐步将东亚区域金融治理和一体化模式制度化，在其他情况下探索扩大东亚在全球金融架构中作用的可能性。
尽管存在雄心勃勃的区域金融治理倡议且亚洲金融危机爆发后建立区域主义的向心力增强，该地区两个大国——日本和中国之间区域领导权的分散，再加上美元在地区和全球的长期主导地位，阻碍了更有力的亚洲金融区域主义的发展。此外，东亚金融治理的出现是渐进式的，其与东盟方式一致，这种治理模式的发展多只在如金融危机、社会或政府的转变等重大事件之后出现。
评估东亚金融区域合作
东盟+3区域合作在何种程度上影响了地区金融稳定和全球金融治理？本文通过分析东盟+3财政部长会议的联合声明，明确东亚区域金融治理的“声明目标”（stated ambition），包括允许有资格的东盟银行更多地进入其他东盟市场，通过战略措施为东盟经济合作提供更广泛的发展方向等。在此基础上，作者通过追踪亚洲金融危机爆发后东亚地区的机制创新倡议的提出、政策实施进展、导致东亚地区金融治理模式的独特性程度、以及/或东亚国家在全球金融秩序中话语权和代表权的提升程度，衡量该地区当前区域金融治理的状况。
1.东盟＋3区域金融倡议的演变
2000年，在泰国清迈举行了第一次正式财长会议，部长们同意加强在资本流动监测、自助和支持机制以及国际金融改革等领域的政策对话和区域合作活动。部长们还认识到有必要建立一个地区融资安排，以补充现有的国际设施。在2002年，东盟+3发起了促进亚洲债券市场倡议（ABMI），旨在发展以地区货币计价的债券市场，以加强地区金融稳定。
2005年，东盟+3财长继续推动加强区域金融合作，如将东盟+3的经济监督工作纳入清迈倡议（CMI）框架等。财长们还呼吁对IMF的份额分配进行审查，并宣布在债券市场倡议方面取得进展。2007年，东盟+3财政部长在京都宣布，CMI的规模将增加一倍，总承诺达到800亿美元。
2009年5月，东盟+3成员国达成协议，将CMI多边化并转化为清迈倡议多边化（CMIM）。此外，财长们重申了他们对ABMI承诺。
在2010年乌兹别克斯坦财长会议上，财长们宣布总额1200亿美元的CMIM成功完成，并建立CMIM的区域宏观经济监测部门，称为东盟+3宏观经济研究办公室（AMRO）。
自多边化以来，CMIM最重要的进展是在2012年宣布的，当时CMIM的规模从1200亿美元增加到2400亿美元，与国际货币基金组织的贷款脱钩份额从20%增加到30%，并同意未来“考虑”脱钩40%。此外，金融合作特别工作组的初步研究结果确定了未来东盟+3合作的另外三个领域：基础设施融资、灾害风险保险、使用地区货币进行区域贸易结算。
东盟+3财长联合声明也概述了落实得不太成功的目标。例如，1997年东盟财长公报提出的一个目标是建立银行监管标准，并创建银行监管合作论坛。放眼本地区之外，东亚国家一直参与制定全球银行业标准，但在一些国际金融监管机构中的发言权和代表权仅略有增加。
2.对比结果与“声明目标”
分析表明，即使东盟+3成员国在现有标准制定组织中获得了更大的发言权并更具有代表性，它们并没有利用这一优势推动区域性议程，而是在很大程度上适应了证券监管和银行业标准方面的全球规范。虽然在制度设计方面有创造力和雄心，但在东盟+3区域金融模式的发展、机构倡议的实施以及不同问题领域的合作与自由化方面，其也采取循序渐进的方法。其中最引人注目的是在全球框架内不断嵌入区域倡议。
东盟+3区域金融合作最显著的制度成果是被称为CMIM-AMRO的制度综合体。2000年CMI正式成立，其主要的质量革新是多边化，建立预防措施以与“结构性安排”一起运作，特别是与AMRO一起运作。目前，CMIM是在IMF内部进行的，但过去20年的演变表明，CMIM正在逐步、有意地从明确与IMF挂钩的地区交易网络转向一个有可能与IMF脱钩的其它地区最后贷款人；CMIM和AMRO的制度化也为东亚地区主义的制度化奠定了基础。
此外，出于减少对以美元为基础的金融的依赖的核心愿望，以及减少地区货币对美元价值波动的脆弱性，调动地区储蓄用于生产性投资的愿望，东盟+3成员国寻求建立ABMI，并支持亚太央行行长执行会议（EMEAP）建立亚洲债券基金（ABF）。
东盟+3财长推动的第三个金融合作领域是国际监管。引人注目的是，尽管东盟+3区域金融合作的起源是对美国主导的自由市场的批评，但对现有跨境监管原则的反对或批评甚至更少。最近，东盟+3一直在努力推动在整个地区采用巴塞尔规则（Basel regulation）。但东盟+3并不总是接受欧洲的标准。有学者发现，在域外监管的情况下，亚洲司法管辖区，特别是中国和日本，尽管依赖于该地区外部的行为体和发展，也能利用政策趋势和政治机会以提高他们在欧盟委员会的发言权和影响力，并促进对他们有利的发展。
不同政策问题领域方法的多样性表明，东盟+3在全球金融治理方面缺乏一致性。然而，缺乏明确的统一立场掩盖了东盟+3合作进程所推动的一些实质性变化。同样重要的是，尽管东盟金融地区主义起源于亚洲金融危机期间对IMF和美国行动的失望，但由此产生的制度和政策显然没有建立一个区域框架作为美国主导的全球金融体系的替代方案。但是，东盟的金融合作，特别是CMIM–AMRO，通过持续而渐进地扩大制度能力和承诺创造了建立独特区域秩序的潜力，对IMF主导的全球金融安全网络构成挑战（尽管CMIM的有效利用取决于IMF的批准，中国与东盟+3其他国家在扩大CMIM脱钩份额的问题上也存在重大分歧）。
“东亚”模式面临的阻力
虽然东盟+3成员国在过去20年取得的进步是不可否认的，但显然，一个独特的东亚金融治理模式尚未出现。我们认为这主要是由于三个原因。首先，东盟+3主要国家之间的分歧阻碍了其他可供选择的机制的进展；第二，现有的东盟+3可供选择的机制的功能限制，使它们无法完全成为全球机制的替代品；最后，该地区最大的经济体中国最近提出了一些制度与倡议，其虽然通常包括东盟+3国家，但在概念和执行上都不是东亚独有的。
首先，就CMIM-AMRO本身而言，除了之前提到的有关CMIM的局限性，AMRO在监控方面也并未制定出独特的东亚标准。相反，它的分析与主流全球经济机构的分析相似。自2012年以来，AMRO虽在制度和监督和项目设计等关键职能方面取得了巨大进展，但制度的发展导致了与IMF更紧密（尽管更平等）的关系。简而言之，东亚经济一体化滞后于发达经济体与该地区之间的金融市场一体化。
在发展东亚地区主义的努力中，+3国家是不可或缺的，但它们观点的分歧在一定程度上表明了这种努力的局限性。中国倾向于主张以新兴市场和发展中国家为中心的金融治理新模式，且中国已经建立了一个广泛的双边交易协议网络以扩大人民币的国际使用，而不是在货币危机时为合作伙伴提供支持。日本与中国一样，也与几个东盟+3国家签署了大型双边交易协议，但这些协议都有意识地与CMIM挂钩，而CMIM又与IMF挂钩。相比之下，东南亚经济体对金融监督能力表现出的兴趣要小得多，而更注重危机资金的规模与自动性。
结论
尽管缺乏一个全面的东亚地区金融治理模式或一致的全球声音，但旨在实现东盟+3财长一直以来所宣称的目标的区域制度和政策努力正在逐步出现。区域安全网和地区货币债券市场的发展的共同作用，降低了东亚对金融危机的脆弱性，增强了该地区的抵御能力，同时也减少了该地区在未来发生危机时对IMF和美国的依赖。此外，东盟+3在一些问题领域的发言权有所提升。例如，在份额改革完成后，以中国为代表的各成员国在布雷顿森林制度的发言权和代表性都有所提；AMRO也已与IMF展开正式对话，直接与IMF分享关于东盟+3机制建设的研究和见解。
但是，几乎没有证据表明“东亚”烙印影响了全球金融体系的政策和标准。相反，东亚的金融体系和市场大多已经适应了英美制定的全球规范，但这些努力仍然有利于东亚金融的稳定和合作。以CMIM-AMRO为例，其在贷款和监管方面的能力不断增强，为东亚获得更大的自主权和鲜明的地区特色创造了潜力。
东亚终究未能实现另一种金融治理前景，这既反映了地区政治团结的缺乏，更重要的是反映了东亚主要经济体之间和成员国内部的利益分歧。尽管在亚洲金融危机之后，东亚几乎普遍对全球标准和制度感到不满，但这两个因素结合在一起，阻碍了本可在全球层面推广的独特地区模式的发展。
最后，可以认为东盟+3区域金融合作对该地区产生了若干积极影响，如危机管理能力的发展、金融市场的改善以及监督和政策对话进程的日益健全，这意味着该地区金融合作的重要成功。然而，独特的区域金融运作方式和在全球层面发出统一声音的愿景尚未实现。
词汇积累
亚洲金融危机
Asian Financial Crisis
清迈倡议多边化
Chiang Mai Initiative Multilateralisation
东盟与中日韩宏观经济研究办公室
ASEAN+3 Macroeconomic Research Office
译者：高湑喆，国政学人编译员，外交学院外交学系，研究兴趣为东南亚国际关系。
校对 | 任怡静 周谷子
审核 | 施榕
排版 | 何其
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