钮松
上海外国语大学中东研究所副研究员、上海高校智库复旦大学宗教与中国国家安全研究中心兼职研究员
张璇
上海外国语大学中东研究所硕士生、以色列特拉维夫大学联合培养硕士生
内容提要：巴勒斯坦难民问题自1948年第一次中东战争中产生以来，至今未得到妥善解决。多年来该问题的主要当事方以色列在多边和双边外交场合中对难民问题提出过多种方案和对策，研究以色列对巴勒斯坦难民的这些政策对于该问题的解决至关重要。分属左翼和右翼的以色列政党工党和利库德集团在以色列执政时间最长、影响最大，两党执政期间在难民问题上采取的政策影响着中东和平进程的进展，对难民问题的解决也发挥着直接作用。通过对阿以冲突发展各阶段中执政党采取的难民政策进行整理分析，比较工党和利库德集团对巴勒斯坦难民的政策可以发现，两党在难民问题上采取的政策既有连贯性和相似性，如不承认以色列对难民负有责任、否认难民有“返回权”等；而在具体的政策实施上两党又有差异，利库德集团的政策明显比工党更为强硬。无论工党还是利库德集团都会受到共同的国内外因素，如国土安全、犹太国家属性、政党制度、犹太民族心态和美国的支持等影响，因而政策具有一致性;而不同的历史派别、选民群体和不同时期的国家利益、政党利益则使两党对难民的政策有所区别。
关键词：巴勒斯坦难民；以色列政治；工党；利库德集团；政策比较
以色列与巴勒斯坦的冲突从最初的阿犹争端发展至今已经有一个世纪之久。从五次中东战争到近年来屡见不鲜的火箭弹袭击、恐怖袭击、空袭行动，每一次冲突的爆发都直接导致大量人群失去家园，沦为难民。当大量叙利亚难民在动荡中流离失所，对周边和欧洲接受国的社会安定都构成极大挑战的时候，难民问题也再次上升为一个热点话题。然而，事实上巴勒斯坦难民数目远远超过叙利亚难民，在其产生后的近70年中给周边难民接受国造成的影响也不亚于今日欧洲面临的压力，且这些难民在流散的过程中还不得不面对中东新一轮的动荡，如叙利亚危机的爆发对其境内外巴勒斯坦难民形成的新一轮冲击。叙利亚爆发内战前境内共有约52.9万名巴勒斯坦难民居留，冲突爆发后这些难民再次流离失所、逃离家园。
作为世界上流散时间最长、规模最大、人数最多的难民群体，巴勒斯坦难民自第一次中东战争以来已经存在长达69年之久，并在流亡过程中自然繁衍至第四代难民。联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处(UNＲWA)将巴勒斯坦难民界定为:“从1946年6月1日到1948年5月15日期间正常居住地为巴勒斯坦，并由于1948年战争失去家园、无法赖以维持生计的人”。本文中提到的巴勒斯坦难民基本采用UN-ＲWA的定义，并将1948年后巴以冲突中形成的难民也包括在内。
一、以色列工党与利库德集团对巴勒斯坦难民的政策
在阿以冲突历史中，无论是工党还是利库德集团都全力以赴维护以色列国家安全利益。在巴勒斯坦难民问题上，两党的政策有其共性和连续性;但由于政党指导思想、选民利益、国内外环境等方面的不同，工党与利库德集团的难民政策又有所区别。1948～1977年期间，以色列处于工党主导政坛时期。第一次中东战争后，尽管以色列拒绝了联合国调解专员关于允许难民返回和承认难民“返回权”的要求，但这一时期以色列仍然为解决难民问题做出了外交努力。在1949年的洛桑会议上，以色列提出以安置20万～25万难民换取加沙管辖权的提议，但遭到埃及的拒绝;8月3日，以色列提出的“10万难民遣返计划”亦被拒绝。1953年，以内阁下辖的“赔偿委员会”提出向国际基金会捐款10亿美元赞助难民在阿拉伯国家重新定居的计划，再次遭到阿拉伯国家的拒绝。在1955年的埃以间接谈判中，本·古里安提出以色列不应该对难民的产生负有责任，但以色列有允许难民与其亲属进行“家庭团聚”的可能。
1967年“六日战争”后，以色列于7月宣布允许在此次冲突中产生的难民回归，但将允许返回的难民进行了严格定义:必须是在1967年6月5日到7月4日之间逃离约旦河西岸，并亲自递交申请表格、经以色列审批同意的难民才能在1967年8月31日前返回以色列。截至9月1日，共有1.4万名巴勒斯坦难民实际返回以色列。
1977年的大选中，利库德集团第一次击败工党取得执政地位。在1978年埃以双边谈判中以色列发表声明称，“我们拒绝承认难民具有返回或赔偿的排他性权利，但不会排斥对难民进行赔偿的必要性……我们支持以在当前居住国进行安置的方式解决难民问题。”
1984年利库德集团和工党联合胜选后，采取两党轮流担任总理的方式联合执政。为了改变巴勒斯坦阿拉伯难民的境况，1991年5月以色列政府呼吁国际社会共同努力，解散“撒玛利亚-犹地亚”和加沙地区的难民营，以此改善难民的生活条件并将其安置，以色列将作为合作伙伴来促进这一行动。
1992年工党政府上台后，在阿以谈判中奉行更加灵活的政策。在难民问题上，工党“支持以色列人和巴勒斯坦人分离的原则，但拒绝难民重返家园”。工党政府在1992年11月发布的《多边谈判框架与进程更新》中称，以色列参加了从安置难民、拆除难民营到职业训练、加强交流、建设交通、建筑住房和提供基本服务等改善难民生活的多种项目。1993年8月工党领导的以色列政府与巴勒斯坦签署了《临时自治安排原则宣言》，将难民问题列入最终地位谈判中，商定通过巴以双边谈判解决1948年产生的难民问题，而1967年后产生的难民由以色列、巴勒斯坦、埃及、约旦四方谈判解决。同时，以色列每年将批准2000份难民“家庭团聚”的申请，并给予已进入西岸和加沙地带的6000名阿拉伯人永久居民身份。1995年9月28日，巴以在华盛顿签订《执行原则宣言的协议》，其中重申《原则宣言》对1967年难民问题的规定。
1996年的总理直选中，内塔尼亚胡以微弱优势当选总理。在1996年6月的政府施政纲领中他提出，“以色列反对阿拉伯人对约旦河西岸的以色列土地的任何部分拥有所谓的‘返回权’。”内塔尼亚胡在其著作《持久的和平》中指出，当前在西岸(其称为“犹地亚－撒玛利亚”)和加沙地区居住的阿拉伯人并非难民。当以色列打算拆除遗留的难民营时，巴解组织和阿拉伯国家都强烈反对，内塔尼亚胡认为他们是在阻碍阿拉伯居民恢复正常生活。
1999年5月17日，巴拉克领导工党胜选，最终地位谈判正式启动。在9月13日第一次最终地位谈判的启动仪式上，以色列谈判代表戴维·利维提出巴勒斯坦难民应该在阿拉伯东道国进行安置。
2000年1月26日总理巴拉克在出席纪念大屠杀的会议时提到，巴勒斯坦难民的返回应当在巴勒斯坦建国之后。7月11日的以、巴、美三方戴维营会谈中，尽管巴拉克提出以方可以在领土问题上让步，但他拒绝承担对难民问题的法律或道德责任，不承认难民的“返回权”。会上以方否决了巴解组织提出的三年内在约旦河以西的地区安置36万难民的计划，以色列表示该地区每年最多只能进入2万难民，并同意允许10万难民以“家庭团聚”的方式返回。
2000年7月，反对党利库德集团主席沙龙提出难民只能在现在居住的阿拉伯国家进行安置、以色列不承认难民的“返回权”、以方不承担对难民的任何经济或道义责任等。克奈赛特也通过了利库德集团提交的禁止难民议案。
2001年1月21日的塔巴会谈中，以色列和巴勒斯坦在难民问题上获得了重要的突破性进展，双方宣布以色列对巴勒斯坦难民不承担法律责任，并就问题的解决达成一系列共识。然而，阿拉法特在协议签订第二天就推翻了双方的协议，《塔巴协议》并未得到落实。
沙龙在2001年竞选期间就提出耶路撒冷和难民问题不容谈判，2001年胜选之后他更是坚持以色列在难民问题上不应负有责任，难民没有权利回归当前的以色列国土。2004年，为了支持巴勒斯坦新任领导人阿巴斯的上台，以色列放宽了巴勒斯坦人进入以色列的限制，而后沙龙又推行了“单边行动计划”，撤出加沙地带，放弃了对82万在册难民的管辖权。
2009年、2013年和2015年内塔尼亚胡连续三次胜选出任总理。在任期间，他多次强调巴勒斯坦方面必须承认以色列的犹太属性，并要求巴方放弃难民“返回权”。2014年11月23日，以内阁通过由内塔尼亚胡提交的《犹太人国家法案》，明确规定以色列是“犹太国家”，民族权利只属于犹太公民。2015年5月28日，在会见以色列媒体外交事务记者时，内塔尼亚胡宣布支持13年前阿盟和平倡议中有关实现阿以关系正常化、建立独立巴勒斯坦国家的内容，但不会同意接纳难民。
随着叙利亚难民危机的发酵，2015年9月工党主席兼犹太复国主义者联盟党魁赫尔佐克要求利库德政府“接纳来自叙利亚冲突中的难民”，内塔尼亚胡对此回应说，“以色列是个小国，没有人口深度，我们不会允许以色列被非法移民潮淹没”。为了防止“非法移民和极端分子”向以色列渗透，以色列开始在约以南部边界地带修建边界墙，加强边境控制。
二、工党与利库德集团巴勒斯坦难民政策的相同点
通过以色列工党和利库德集团领导人担任总理期间，以色列政府针对巴勒斯坦难民问题所实行的政策和作出的外交努力来看，我们可以发现两党对难民问题的立场有很大的相似性，具体包括以下5点:
第一，以色列不承担对难民的法律责任或道德责任，以方认为第一次中东战争中难民的产生肇始于阿拉伯联军对新生的以色列国的入侵，因此对难民的责任应该在阿拉伯一方，如果他们接受了联合国决议，那么现在将不会有任何难民问题。
第二，以色列坚持通过与阿拉伯国家的谈判解决巴勒斯坦难民问题，双方若不能达成协议则应当搁置该问题，并通过长期谈判来解决。从1948年的工党政府开始，以色列政府就强调对难民的安置和遣返应该建立在阿以合约的基础上，而非通过联合国的安排。
第三，以色列不承认巴难民的“返回权”，不允许难民返回当前的以色列国土。佩雷斯曾强调说，“以色列绝不会接受无异于自杀的‘返回权’”，数以百万计的巴勒斯坦人进入以色列将威胁这个犹太国家的存在，因此要求难民“返回”以色列只是一个摧毁犹太国家的委婉说法。
第四，以色列认为解决巴勒斯坦难民问题的最佳方案是在阿拉伯国家就地安置。内塔尼亚胡在讲话中曾指出:“在50年后的今天难民依然是难民，这不是没有原因的，我相信只要其背后的政治动因一经消除，难民就能快速获得永久安置的居所。如果依然希望为达到政治目的而使难民问题持续下去，即使在巴解组织管辖的范围内难民问题也不会得到解决。”
第五，以色列坚持相互赔偿原则。以色列提出，1948年以来阿拉伯国家对国内的犹太人实行迫害和驱逐，以色列对这些犹太难民进行了妥善安置和融入社会的努力，而巴勒斯坦难民却被作为同以色列斗争的一种手段保留难民状态。以色列多次强调，犹太难民也应当向阿拉伯国家索要赔偿，正如阿方向以色列索要对巴勒斯坦难民的赔偿一样合理。
三、工党与利库德集团巴勒斯坦难民政策的区别
作为选民基础和意识形态理念都不甚相同的两个政党，工党和利库德集团在对巴勒斯坦难民的政策方面依然存在一定的分歧，这些分歧也契合了传统观念中两党分属“左翼”和“右翼”的印象。利库德集团在难民返回、经济赔偿和隔离墙方面都表现出更为强硬的态度，而工党在这些问题上则较容易做出让步，在工党执政时期的阿以和谈中以色列更容易在难民问题上做出实质性承诺。
第一，由于利库德集团较工党而言更加坚持以色列的犹太属性，因此在不允许难民回归以色列、不承认“返回权”方面表现得更为强硬。在利库德集团政府参与的阿以谈判中，无论是巴以直接对话还是与其他阿拉伯国家的双边或多边谈判，利库德集团采取的对策多是含糊地提及难民问题，最多提出允许部分难民回到西岸和加沙，并且原则上同意允许少量难民进行“家庭团聚”，但不会对允许难民进入以色列境内做出承诺。沙龙甚至坚持不谈判巴勒斯坦难民问题，强调难民只能在阿拉伯居住国就地安置。而工党总理本·古里安、拉宾、巴拉克都曾对巴方做出实质性让步，如1993年10月拉宾发表声明说:“在戴维营谈判中有一个部分是关于建立一个讨论难民返回的人数的委员会，我们决心建立这个委员会并讨论这一问题……今年我们允许约2000名第一代难民进行家庭团聚。”工党更倾向于允许巴勒斯坦难民以“家庭团聚”的方式回到西岸、加沙和以色列境内的特定地区，并在任期内按约定实际接纳了部分巴勒斯坦难民。
第二，在赔偿问题方面，尽管两党都认为以色列对巴勒斯坦难民不承担法律责任，但工党在赔偿问题上更容易做出妥协。上世纪50年代以色列工党政府就提出可以通过以色列向国际机构进行捐款、由国际机构帮助巴勒斯坦难民进行安置的方式作为经济赔偿，而在拉宾和巴拉克时期的巴以和谈中也曾提出这种赔偿方式，《塔巴协议》中甚至直接提到了“对私人房地产被剥夺的难民进行赔偿”。而利库德集团在赔偿方面更坚持相互赔偿原则，认为巴勒斯坦难民在逃离家园过程中造成的财产损失应与被阿拉伯国家驱逐、迫害的犹太难民的财产损失相抵消，而由于以色列不对巴勒斯坦难民的产生承担法律或道义责任，阿拉伯国家收容巴勒斯坦难民所承担的经济压力也不应该由以色列进行赔偿，因为阿拉伯国家有义务收容其兄弟国的阿拉伯难民，正如以色列在筚路蓝缕之时收容数量庞大的犹太难民。
第三，在修建隔离墙问题上利库德集团态度比工党更坚决，通过这种方式断绝难民偷渡入境。最初完整的隔离墙计划就是利库德集团领导的沙龙政府提出并进行修建的，并在历次冲突中继续扩建、完善，以此来加强边境管控。在近年的难民危机中，大量中东难民涌入周边国家和欧洲进行避难，工党领导人赫尔佐克提出以色列应当接纳中东难民，要求以色列政府开放边境，接纳来自叙利亚冲突中的难民。利库德总理内塔尼亚胡对此的回应却是更加严控边界，并在约以边界扩建隔离墙，防止难民的流入以及恐怖分子的渗透。
四、前景分析
“难民”既是一种身份和社会类别的象征，也是个人的一种体验和经历，相较而言这种经历对难民群体来说有着更深刻的影响。即使难民在居住国已经得到安置，但现代的难民政策却多数促使难民回归故里，通过回国来结束难民的流亡，即使曾经的“故里”已经不复存在。有学者认为，“流亡、流离失所或归属”的社会学概念过多强调了强制迁移的主观性和文化性，而忽视其结构性。着眼于流亡造成的损失还可能被用来表明难民无法在其原住地之外的地方定居，因此，“难民周期”唯一永恒的归宿一定是故里，这是一项联合国难民署及其主要捐赠国不断强调的政策。这项政策使得“家乡”的概念具体化了，却忽视了结构性分割，这种分割让人们甚至在逃离之前就已感到无家可归。因为在难民逃离前，冲突就已经开始彻底地改变他们的家乡，多年后再谈回归“故里”早已不切实际。多数成功回到流亡前的家园的难民们都发现，在历经冲突后家园已经时过境迁，他们事实上从未回到曾经的家乡。以色列前总理沙龙曾提出，如果让巴勒斯坦难民回到他们已经不复存在的“故乡”，他们必定会因为以色列建国后对那些先前的阿拉伯村庄做出的改变产生不满，因而引发紧张局势。
尽管巴勒斯坦权力机构在谈判与官方发言中都始终坚持巴勒斯坦难民拥有“返回权”，在难民身份界定和难民返回问题上立场强硬，但在巴勒斯坦难民问题上巴以双方并非是完全不可协商的。2003年7月巴勒斯坦政治学家哈里尔·史卡奇(KhalilShikaki)对难民进行的一次民意调查显示，超过九成的巴勒斯坦难民其实并不真的希望回到1967年战争前以色列的土地。大部分人愿意在居住国进行重新安置，并接受补偿来代替“返回权”。当调查者告诉他们，他们在1948年战争前曾居住的村庄早已不复存在时，不愿意返回的难民比率又有升高。这个调查结果说明，巴勒斯坦方放弃难民“返回权”实际上是可能的，阿以双方可以通过赔偿等其他方式寻求在难民问题上的共识。而在2007年阿拉伯国家联盟峰会上，阿盟也提出“可以公正地解决巴勒斯坦难民的命运”，因为目前许多巴勒斯坦难民愿意得到补偿并留在他们现在的居住国，需要在谈判中探讨的问题只是如何安置那些执意返回以色列和巴勒斯坦国领土的部分难民。有学者提出，属于巴勒斯坦管辖区的居民都集中居住在城市及其周边地区，其他地方多是一片荒芜。比照以色列对国土的改造和治理，目前巴勒斯坦境内无人居住的土地是可以被发展为巴勒斯坦人居住区的。
现阶段，阿拉伯国家内部问题的增多与阿拉伯国家之间矛盾的加深，使得巴以冲突在中东问题中的重要性和受关注度明显减弱。无论是叙利亚内战、沙特与伊朗的冲突、海合会内部的危机还是库尔德人独立问题，都为以色列争取较为温和的阿拉伯国家、缓解地区孤立地位、减轻国际压力提供了机遇。在巴以和谈的问题上，以色列可能会由于国际压力的缓和而获得更大的谈判优势。从目前的中东局势来看，巴以双方冲突的再度升级使得双方重启和谈希望渺茫，短期内不会就难民问题的解决达成一致。但中东地区局势复杂多变，且受到域外大国政策的影响较大，美国总统特朗普力促巴以和谈、为双方提供和解机会的可能性依然存在，因此长远来看巴以双方还是有共同解决难民问题的可能。
对于巴勒斯坦难民问题的解决方案，以色列始终强调“就地安置”作为解决难民问题的最佳途径，除此之外剩余的难民也可以返回未来的巴勒斯坦国境内。事实上阿以双方都很清楚，巴勒斯坦难民不可能大规模进入以色列，巴方在难民问题上表示强硬姿态在多数情况下只是为了在谈判中增加己方筹码。比较阿以双方的主张，可以令双方都接受的协议从理论上应该包括以下几个部分:
第一，一定数目的难民，尤其是已在居住国安家立业的巴勒斯坦人应当在阿拉伯国家就地安置;
第二，巴勒斯坦国在巴以最终地位协议下建立，给予难民巴勒斯坦国国籍，大部分难民返回巴勒斯坦国定居;
第三，少量难民在提出申请并经以色列政府审核批准后，以“家庭团聚”的方式返回1948年战争后的以色列国土。若是未来出现促使巴以双方再次坐在谈判桌前进行利益交换的契机，难民问题可能会在以上三个渠道得到解决。
五、结论
作为在以色列历史上最具影响力、执政时间最长的两个政党，工党和利库德集团在执政期间对巴勒斯坦难民问题采取的政策既有相似性，又有一定区别。在否认以色列对巴勒斯坦难民的形成承担责任、坚持通过长期谈判解决难民问题、不承认难民的“返回权”、支持难民在居留国就地安置、坚持相互赔偿原则等方面，工党和利库德集团对难民的政策具有连贯性和一致性，这是两党受到共同国内外因素的影响所导致。由于以色列必须坚持犹太属性和维护国家安全，无论工党还是利库德集团在制定对外政策时都必须把这两个核心要素放在首位，防止难民大量回归使国内阿拉伯人口激增，威胁犹太国家属性;也要谨防极端分子混入难民中对以色列进行渗透，在以境内发动恐怖袭击。此外以色列多党制的议会制度决定了执政党将受到立场强硬的小党影响；犹太民族传统的“岛民心态”等心理因素也会加剧以色列民众的不安全感，对有可能造成不安定的因素慎之又慎，因而拒绝难民的回归；而美国在难民问题方面给予的外交支持也为以色列的强硬政策提供了保障。
在两党执政的不同时期，阿以双方在难民问题的解决方面进展也不尽相同。工党执政时期，阿以双方在难民问题的和谈中往往能取得实质性进展，而利库德集团领导人任期内对解决巴勒斯坦难民问题做出的让步和承诺较少，该党更多的是表现出在难民问题上不妥协、不谈判的立场，更加坚持犹太国家属性、不对巴勒斯坦难民进行经济赔偿、主张通过修建隔离区阻断难民非法入境的通道。由于在犹太复国主义运动中分属不同派别，工党和利库德集团历来就有着不一样的政治传统;加之两党的选民群体不甚相同，支持利库德集团的东方犹太人在历史遭遇与现实竞争的影响下排斥巴勒斯坦人入境，而工党的主要选民群体阿什肯纳兹犹太人没有直接受到阿拉伯人在就业方面的竞争，因此在处理难民回归问题上较利库德集团而言具有更大的灵活性。另外，在不同时期以色列执政党面临的国内外环境也不尽相同，在这些因素的共同作用下两党的难民政策必然有所差异。
总体而言，巴勒斯坦难民问题属于巴以和谈焦点问题中最难解决的问题之一，因为对以色列左右翼政党来说，阻止巴勒斯坦难民入境都有着绝对的必要性，两党共同坚持强硬立场的原因是显而易见的。在中东冲突进一步升级、地区局势复杂化的今天，巴以冲突受到的关注度正在日益下降，这表明以色列在解决难民问题上面临的国际压力减小，在收容难民方面更加难以做出妥协。长期来看，若是双方能够再次重启和谈、将巴勒斯坦难民问题列入议程中，并做出充分的利益交换，难民问题可能会通过部分就地安置、多数回归被以色列承认的巴勒斯坦国、少量以“家庭团聚”方式返回以色列这三种渠道得到解决。（本文经国政学人首发编辑，转载请注明“转载来源：国政学人（ID：guozhengxueren）微信公众平台”，注释略，详见原文。本文有删节和改动。）
文章来源：《国际关系研究》2017年第5期
筛选：汪乐乐 编辑：小宜 沉安
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