来源：招商银行专项债服务
作者：招商银行机构客户部 赵卓尔 陈镜升
2022年是实施乡村振兴战略的第一个五年计划收官之年，5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《乡村建设行动实施方案》，以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点，通过强化中央预算内投资、地方政府债券、土地出让收入统筹安排等手段，加强农村基础设施和公共服务体系建设，争取到2025年将乡村建设工作取得实质性进展。
本文将从我国农业农村发展政策沿革、乡村振兴战略目标与专项债投向领域的重合度分析、乡村振兴领域专项债券市场发行概况、乡村振兴领域专项债案例、乡村振兴领域专项债实操问题探讨以及发行建议等方面展开专项债助力乡村振兴发展的讨论。
一
我国农业农村发展政策沿革
（一）基层治理体系初构（1949年-1978年）
新中国成立以前，我国各地农村主要依靠传统宗法治理1，为打破农村治理各自为阵的局面，切实提升农村治理水平，将农民融入现代文明社会范围，国家行政手段予以介入。
这段时期，我国主要推行土地制度改革、农业合作化改革、人民公社制度。通过土地制度改革，彻底废除封建土地所有制，农民成为了农村土地的所有人，农业生产激情空前；农业合作化改革后，土地等生产资料归集体所有，促进了农村集体经济的建立。
这一阶段基层治理体系尚在探索之中，农村土地所有权从地主转移到农民再转移到农村集体经济组织，最终形成了人民公社对农村土地具有所有、经营和管理权的局面。
（二）农村经济体制成型（1978年-2004年）
十一届三中全会作为我国政治经济发展的转折点，确定了社会主义现代化建设战略，农村改革成为我国改革开放的突破口2。
这段时期，农村改革经历了家庭联产承包责任制度、乡村治理结构改革。家庭联产承包责任制度逐步打破了人民公社土地所有权、经营权和管理权三权合一的制度，农民对农村土地具有使用、经营和管理权，形成农村土地集体所有，分散经营的所有制结构3。乡村治理结构改革进一步细化了乡镇政权，建立了村、乡、县三个行政区划层级，允许村民自治。
这一阶段基层治理体系逐步明确，农村经济体制紧随改革开放思想找到建立市场经济体制的突破口。
（三）农业农村发展的现代化进程（2004年-2018年）
农村改革在上个阶段获得了阶段性的成功，农村政治、经济体制逐步稳定，但同时也形成了城市经济以工业生产为主，农村经济以小农生产为主的城乡二元经济结构，限制了我国经济发展进程，统筹城乡经济社会发展迫在眉睫。
这段时期，我国采取了一系列措施保障农业发展、农村稳定、农民创收。我国连续出台粮食直补、良种补贴、农机补贴和减免农业税“三补一减”支农、助农措施，加大财政转移支付、实行粮食最低收购价、大宗农产品临时收储、设立现代农业生产发展专项资金、完善粮食风险基金制度4。农民与城市居民的社会保险制度并轨，农民工基本权利得以保障，就业工资拖欠问题得以解决。农村土地集体所有制进一步改革，实现农村土地所有权、承包权和经营权分置并行5。试点开展农村集体产权制度改革，逐步开展集体资产清产核资，明确集体资产所有权，确认集体组织成员。
这一阶段通过加大对“三农”的财政资金投入和政策支持刺激了农村经济活力，防止城乡经济发展差距扩大。
（四）农业农村发展提出乡村振兴战略（2018年至今）
“三农”在统筹城乡发展中得到了资金和制度上的基本保障，为乡村高质量发展提供了基础，因此也被赋予了更高的责任使命。2018年中央一号文件首次提出乡村振兴战略，要求在新的阶段完成打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现乡村全面振兴的任务。
这段时期，乡村振兴战略实施有赖于更多工具支持，农村集体产权制度改革及农村土地制度改革进一步深化。随着财政政策工具的多样化，地方政府债券成为了支持乡村振兴的有力手段。农村集体产权制度试点工作进一步提质增速，改革试点扩大到全国。农村土地制度改革同样掀起了一波“三农”发展的高潮，《中华人民共和国土地管理法》的第三次修订允许集体经营性建设用地以出让、出租的方式入市流转。
这一阶段乡村振兴战略实施获得了更多的金融工具、政策法规的支持，进一步激发了“三农”现代化发展的活力。
二
乡村振兴战略目标与专项债投向领域的重合度分析
（一）乡村振兴战略目标及融资工具
回顾自2018年以来的中央一号文件，农业农村发展工作目标在基础设施建设方面主要包含农村基础设施建设、农村人居环境整治、农村教育事业发展、农村基本公共服务水平提升、健康乡村建设、高标准农田建设、推进农业三产发展、深化农村土地制度改革等。
而专项债自2014年问世，到2017年政策红利释放，投向领域持续拓宽，也成为助力城乡发展的重要财政政策工具之一。历年中央一号文件中也反复强调“三农”发展要借助专项债资金，有序扩大专项债资金适用范围，做好高质量项目储备工作。表1对2018年以来的中央一号文件中针对基础设施建设及专项债融资方面的重点内容进行了梳理。
表1 历年中央一号文件内容梳理
信息来源：根据公开信息整理
（二）乡村振兴战略目标与专项债投向领域的重合度分析
结合上述乡村振兴战略目标，专项债券九大领域与农业农村基础设施建设重点方向具有较高的重合度，一般涉及农村人居环境整治（污水处理、垃圾治理等）、农产品仓储保鲜冷链物流（仓储、运输等）、村庄整治建设（示范城镇建设、城乡统筹项目等）、现代农业产业园（农业观光、种植基地等）、高标准农田（瓜果蔬菜、农田水稻提升等）、宅基地改革等领域，详见表2。
表2 乡村振兴领域专项债券支持投向
三
乡村振兴领域专项债券市场发行概况
据不完全统计，2019年至2022年5月末，全国范围内已发行乡村振兴领域专项债券项目合计3719个，合计专项债券金额5771.46亿元。
从各省级发行主体发行金额来看，山东、河南、广东、天津等省市已发行规模均超过了400亿元，已发行乡村振兴领域专项债券总金额前10位省级发行主体详见表3。
表3 已发行乡村振兴领域专项债券总金额前10位省级发行主体
（2019年至2022年5月末）
信息来源：Wind、企业预警通
从投向领域来看，已发行项目主要以农林水利、市政和产业园区基础设施、农业、棚户区改造、生态环保、冷链物流基础设施（含粮食仓储）作为申报投向领域，已发行乡村振兴领域专项债前10大投向领域详见表4。
表4 已发行乡村振兴领域专项债前10大投向领域
（2019年至2022年5月末）
信息来源：Wind、企业预警通
从建设内容来看，乡村振兴领域专项债券项目相较于单领域农业项目，建设内容更加丰富，通常涵盖生态修复整治、示范城镇建设、农牧业高质量发展、乡村旅游、粮食仓库等多种类型，全国已发行的典型乡村振兴专项债券项目详见表5。
表5 全国已发行的典型乡村振兴专项债券项目
信息来源：Wind、企业预警通
四
乡村振兴领域专项债案例
（一）农村人居环境整治——杏花岭区农村人居环境整治（美丽乡村建设）第二批小返等十五个村项目6
建设内容：村庄基础设施建设工程、建筑风貌整治工程、垃圾清洁工程、粪便无害化处理工程、卫生厕所推广工程、村庄美化工程、村庄绿化工程和道路硬化整治工程等。
资金筹措：项目总投资3.54亿元，拟申请专项债0.6768亿元，其中调整使用2020年专项债资金0.4568亿元，2022年发行0.22亿元，债券期限为30年，其余资金来源于财政资金。
收入来源：土地经营权流转收入、公共浴室经营收入、 污水处理费收入。
资金平衡：债券本息覆盖倍数为1.12倍。
项目特点：本项目通过债券资金调整分年获得专项债资金；融合多领域发行，利用垃圾处理、污水处理产生的收益，弥补村庄美化、风貌整治等收益性较弱的部分；运用改造提升四至范围内的部分土地流转收入补充现金流，同时部分土地流转收入还将返还至村集体。
（二）农产品仓储保鲜冷链物流——漯河市城乡一体化示范区农产品智慧仓储保鲜冷链物流基地建设项目7
建设内容：该项目总用地面积约为3.9万㎡，总建筑面积约为4万㎡，均为地上建筑面积。配套建设给排水、电气、消防、绿化等工程；项目建成后，容积率为1.03，建筑密度为61.71%，绿地率5.4%，设置机动车停车位161个，非机动车停车位90个。
资金筹措：项目总投资1.95亿元，拟申请专项债0.97亿元（2022年分两次发行0.5亿元、0.47亿元），债券期限为15年，其余资金来源于财政配套资金。
收入来源：办公楼出租、冷库厂房出租、停车位收费、物业管理费、装卸费、仓储管理费及广告牌出租等产生的收入。
资金平衡：本息覆盖倍数倍数为1.45倍。
项目特点：该项目聚焦农产品冷链物流，打造粮食仓储物流设施，符合补短板、强弱项项目建设要求。
（三）村庄整治建设——怀宁县乡村振兴石牌戏曲文化特色小镇建设项目8
建设内容：项目位于怀宁县石牌镇，建设内容包括徽班博物馆、戏曲文化交流中心、京黄大剧院、徽班进京文化长廊、戏曲朝圣中心及配套商业设施、庆洲河西路及老街开发利用、游客接待中心、金鸡湖及周边道路(含管网)、新区与老区的连接道路等项目，建设内容详见表6。
表6 怀宁县乡村振兴石牌戏曲文化特色小镇建设项目建设内容
信息来源：《2022年安徽省政府专项债券(三十五期)》
资金筹措：项目总投资12.17亿元，拟申请专项债5.5亿元（2020年已发行2.46亿元，2022年已发行2亿元，2023年拟申请1.04亿元），债券期限为10年，其余资金来源于财政预算资金。
收入来源：土地出让收入、综合性经营收入（戏曲文化交流中心会议服务收入、餐饮收入、住宿收入、纪念品售卖、广告收入、停车场收入、商业街商铺出租收入、地方特产收入、门票收入等）。
资金平衡：本息覆盖倍数倍数为1.45倍。
项目特点：该项目利用戏曲文化主题集合博物馆、文旅、管网、道路等多领域村庄整治工程建设；分年发行实现项目融资拼盘组建；多渠道收入来源保证项目的资金平衡。
（四）现代农业产业园——东营市垦利区董集镇杨庙社区沿黄生态高效种养加农业产业园9
建设内容：该项目总占地面积约4000亩。一是建设绿色农业示范区，黄河滩区土地整理、农业生产尾水湿地净化处理及沟渠路配套；建设水产循环农业示范区，实施黄河大坝外锦鲤养殖区；建设现代设施农业示范区，配套建设高温蔬菜大棚；建设党支部领办合作社产业园，打造多个农业合作社。二是建设乳产品加工区，建设文化产品聚集基地，进行文化产品加工。三是杨庙社区生态环境、生活设施提升，水电暖路基础设施提升，建设社区防风固沙工程；智慧社区、党群服务中心建设；军旅体验研学旅游基地建设；南范养殖区拆迁；罗盖村基础设施提升；建设科普教育中心、农产品展示中心、标准化农业产业研发基地。
资金筹措：项目总投资5.21亿元，拟申请专项债2.6亿元（2022年已发行1.0亿元，2023年拟申请1.1亿元，2024年拟申请0.5亿元），债券期限为15年，其余资金来源于企业自筹资金。
收入来源：养殖区租赁收入、蔬菜大棚租赁收入、加工区厂房租赁收入、旅游收入、农产品展位收入。
资金平衡：本息覆盖倍数倍数为1.45倍。
项目特点：本项目集合了滩区土地改良、水质改善、供水循环设施等基础设施工程，以农业产业园内种植、加工、体验收入补足社区生态环境提升、党建建设等乡村建设内容。
（五）高标准农田——四川省宜宾市2022年翠屏区高标准农田建设项目10
建设内容：建设高标准农田30000亩，包括土地平整、土改良、灌溉排水与节水设施、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电、耕地质量调查评价等工程。
资金筹措：项目总投资0.9亿元，拟申请专项债0.45亿元（2022年已发行0.1亿元，2022年后续计划发行0.35亿元），债券期限为5年，其余资金来源于财政预算资金。
收入来源：耕地占补平衡指标流转收入、新增产能收入。
资金平衡：本息覆盖倍数倍数为1.26倍。
项目特点：该项目位于丘陵地带，新增耕地率为4%，预计新增耕地1200亩。四川省于2013年启动补充耕地跨市州易地交易，计划建立易地补充耕地指标交易平台，有望实现补充耕地节余指标跨省交易。
（六）宅基地改革——张北县农村闲置宅基地盘活利用(建设用地增减挂钩)建设项目11
建设内容：整村腾退的7个乡镇、29个自然村，其中可复垦的涉及4个乡镇、5个自然村，面积274.49亩；15亩以上集中连片腾退的15个乡镇、56个自然村，可复垦的涉及11个乡镇、48个自然村，面积2039.22亩。经落实，张北县可复垦的涉及15个乡镇、53个自然村，面积2313.71亩。
资金筹措：项目总投资4.59亿元，拟申请专项债3.3亿元（2022年已发行3.3亿元），债券期限为7年，其余资金来源于财政资金。
收入来源：复垦增减挂钩节约指标收入。
还本付息方式：每年支付一次利息，本金分年偿还，在存续期的第4至7年每年的还本日分别偿还债券本金的25%。
资金平衡：本息覆盖倍数倍数为1.5倍。
项目特点：该项目将闲置宅基地复垦为耕地，通过城乡建设用地增减挂钩节余指标变现；在收入来源稳定、可观的情况下，采用创新还本付息方式，在债券存续期内按比例偿还债券本金。
五
乡村振兴领域专项债实操问题探讨
（一）农村集体经济组织能否作为专项债项目实施主体？
我国公有制经济包括国有经济和集体经济，以及混合所有制经济中的国有成分和集体成分。农村集体经济组织属于集体经济的一种。
我国现行的农村集体产权制度改革，其工作内容是要明确集体产权的权属和边界，赋予集体经济组织和农民个人对集体产权的占有、使用、收益、处置等权能。故而农村集体经济组织对其所有的资产具有占有、支配和收益的权利、义务和责任，农村集体经济组织所有的资产难以纳入国有资产管理，不符合专项债形成资产的归属权要求，故农村集体经济组织理应不能作为专项债项目实施主体。
（二）集体经营性建设用地使用权期届满是否影响国有资产管理？
乡村振兴类项目规划土地或可能涉及农村集体建设用地，农村集体建设用地分为宅基地、经营性用地、公益性公共设施用地。2020年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》，允许集体经营性建设用地直接入市。土地使用者可以通过招标、拍卖、挂牌、协议、租赁以及出资入股的形式获得土地使用权。同时，《中华人民共和国土地管理法》规定，集体经营性建设用地使用权的出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行，即工矿、仓储、养老等用地最高50年；商服、旅游等用地最高40年；集体经营性建设用地长期租赁具体期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，即二十年。
对于项目运营期超过土地使用权年限的项目，项目单位或存在土地使用权届满续期的可能；对于超过项目运营期的项目，土地使用权届满，土地使用权届满地上建筑物、构筑物等附着物将如何处置、处理？
对于土地使用权较复杂的项目，建议与农村集体经济组织提前协议约定，防止国有资产流失或减损设计，如提前协定土地使用权届满续期条款、土地使用权届满地上建筑的归属问题、地上建筑物、构筑物等附着物处理方式等。
（三）城乡建设用地增减挂钩节余指标及耕地占补平衡指标出让收入能否偿还专项债本息？
农业农村领域常见土地指标包括城乡建设用地增减挂钩节余指标（简称“增减挂”）及耕地占补平衡指标（简称“占补平衡”）。城乡建设用地增减挂钩节余指标是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。耕地占补平衡指标是指非农业建设经批准占用耕地的，按照'占多少，垦多少'的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
指标调剂通常有省内调剂和省外调剂两种方式。根据国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号），针对跨省域补充耕地的表述为“跨省域补充耕地资金总额纳入省级财政向中央财政的一般公共预算转移性支出”，“跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用”；针对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂的表述为“收取的帮扶省份跨省域调入节余指标资金，纳入省级财政向中央财政的一般公共预算转移性支出”，“调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等”。由此可见，增减挂及占补平衡指标跨省调剂将会纳入一般公共预算。
根据财政部《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）中提到“增减挂钩地区试行土地节余指标交易流转的，其土地节余指标交易流转收入应当作为土地出让收入的一部分，全额缴入国库，实行'收支两条线’管理，缴库时填列《政府收支分类科目》中的'103014899其他收入’科目”。《2022年政府收支分类科目》中“103014899其他收入”科目归属于政府性基金预算收入。由此推断，增减挂及占补平衡指标跨省调剂将会纳入政府性基金预算。
专项债项目应以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，故建议乡村振兴领域专项债项目使用增减挂及占补平衡指标省内调剂收入作为收益来源。
六
乡村振兴领域专项债发行建议
乡村振兴类专项债项目通常具有收益性较弱，公益性极强的特点。项目收益较弱的背后存在项目收入来源较少、收费标准较低、收入无明确保障、收费对象较多（可能为村集体或村民）而导致的收入难以统筹上收等复杂的原因，因此对乡村振兴领域专项债的发行提出以下建议。
（一）充分利用政策制度
乡村振兴领域专项债对政策依赖度较大，在储备项目时，建议充分利用政策，挖掘政策支持领域的专项债品种，开拓更多的收益来源，保障收入可实现。
高标准农田建设、宅基地改革类项目多依赖于土地指标收入，收入来源对政策依赖性极强。2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出要落实和完善耕地占补平衡政策，改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法。建议关注各省有关土地指标调剂政策的完善情况，充分运用地方政策保障收入可实现。
同时，对于重点政策支持项目，建议合理利用涉农资金、财政补贴、高标准农田建设补贴等资金，开拓收益来源或冲销运营成本。
（二）项目打包发行
农业农村建设所涉及的领域较多，建议考虑打包的形式进行项目储备，既可以丰富收入来源，实现资金综合平衡，也可以避免单一项目“碎片化”发行，符合“不撒胡椒面”的政策导向。
打包发行可以将物理关联的子项目进行打包，适当放大可发行债券额度，通过肥瘦搭配，用收益性较强的污水处理、垃圾处理、供水、供电、文旅类等收入弥补其他无收益性的基础设施建设和提升工程。
（三）做好期限设计
乡村振兴领域专项债既要合理安排发行期限，也要提前设计还本付息期限结构。
根据项目本息覆盖率，建议适度调整项目发行期限。例如对于收入来源稳定的四川省宜宾市2022年翠屏区高标准农田建设项目，可以缩短其期限到5年；对于收益较少的杏花岭区农村人居环境整治（美丽乡村建设）第二批小返等十五个村项目，其发行期限设计为30年。
专项债到期前，能实现较为充足的现金流的项目，可以对还本付息期限结构进行创新设计。例如张北县农村闲置宅基地盘活利用(建设用地增减挂钩)建设项目，其发行期限较短（7年），同时还设置了提前还本，已还本部分不再计息，以避免专项债资金闲置、节约融资成本。
注：
1.民生智库乡村振兴发展研究中心，百年民生路系列研究——中国农业农村百年发展历程回顾（1949—1978）[N]，民生智库，2021-07-14.
2.邹於娟，新中国七十年农业农村发展历程及政策演变[J]，农业经济，2020,10：35-37.
3.民生智库乡村振兴发展研究中心,百年民生路系列研究——集体产权制度改革的历史变迁[N]，民生智库，2021-11-08.
4.邹於娟，新中国七十年农业农村发展历程及政策演变[J]，农业经济，2020,10：35-37.
5.赵鲲，中国共产党农村土地政策百年回顾与启示[N]，农民日报，2021-10-23(3).
6.信息来源：《2022年山西省政府专项债券(二十四期)》
7.信息来源：《2022年河南省政府一般债券（二期）和专项债券（十至十八期）》
8.信息来源：《2022年安徽省政府专项债券(三十五期)》
9.信息来源：《2022年山东省政府交通水利及市政产业园区发展专项债券(二十三期)-2022年山东省政府专项债券(三十七期)》
10.信息来源：《2022年四川省城市更新和产业升级基础设施专项债券(七期)-2022年四川省政府专项债券(六十三期)》
11.信息来源：《2022年河北省高质量发展专项债券(十六期)-2022年河北省政府专项债券(二十二期)》
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